Chile: la fragilidad del modelo de bienestar

Si bien Chile no ha tenido un Estado de Bienestar comparable al de países europeos, al menos en una parte del siglo XX desarrolló políticas estatales focalizadas en la idea del bienestar. Estas tuvieron un importante progreso y visibilización a partir de 1938, con el Frente Popular. Sin embargo, una mirada más detenida nos muestra que, de forma ininterrumpida, desde las primeras décadas del siglo XX el Estado chileno implementó políticas de bienestar cuyos rastros y transformaciones es posible seguir desde al menos 1906, hasta su ruptura en 1980. Las ideas del bienestar provenientes de la medicina, el derecho y las ciencias sociales fueron incorporadas en la política estatal y constituyeron su base de legitimación en el nuevo rol de dar protección y calidad de vida a la población.

El largo camino

Nuestra experiencia de Estado de Bienestar ha sido una frágil construcción de políticas que han ido de la mano con la ampliación de derechos sociales. Luego del fin de la Primera Guerra Mundial y la formación de organismos internacionales –como la Organización Internacional del Trabajo y la Liga de las Naciones–, la promoción de la justicia social ha estado presente en la agenda de varios Estados latinoamericanos. En Chile, la creación de la Caja del Seguro Obrero, en 1924, inauguró en América Latina la institucionalización de los principios de la seguridad social, siguiendo de cerca la experiencia alemana de Weimar. Su importancia histórica es tremenda, pues definió las bases de la seguridad social en el país hasta 1980, cuando el Decreto Ley nº 3.500 modificó radicalmente el sistema y creó las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

A su vez, y de forma muy precaria, desde 1906 la Ley de Habitaciones Obreras y la Oficina del Trabajo, en 1913, comenzaron este proceso. Una segunda etapa, más cercana a la idea de un “Estado social”, se desarrolló a partir de la década de 1920 con la creación de la ya mencionada Caja del Seguro Obrero Obligatorio.

Si bien el desarrollo de la seguridad social –corazón de un Estado de Bienestar– tuvo entre 1924 y 1980 un extraordinario aumento en cobertura, no estuvo exento de problemas como la evasión previsional, la inestabilidad del mercado laboral y un abultado déficit fiscal. A pesar del conflicto político en los años 60 y 70, sus problemas de factibilidad y la creciente politización sobre los alcances de la seguridad social, esta se mantuvo funcionando con relativa normalidad durante los últimos días de la Unidad Popular y bien avanzada la dictadura, gracias a una eficiente burocracia estatal (según el relato de Marta Vásquez, exfuncionaria del Servicio de Seguro Social, sección Cesantía y Jubilaciones, entre 1969 y 1978). Con todo, es posible evaluar que desde 1920 y bajo gobiernos de diferente orientación, hubo un consenso social que dio continuidad a ideas del bien común, la solidaridad entre generaciones y la idea de que era posible dar bienestar a sus habitantes.

La protección ante el hambre

¿De qué otras cosas hay que hablar cuando hablamos de bienestar social? Hablamos de alimentación para los sectores populares, hablamos del hambre y del difícil acceso a alimentos nutritivos que amplios sectores de la población urbana y rural han vivido a lo largo de nuestra historia. Un importante papel jugaron en esto médicos salubristas que alertaron acerca de la desnutrición en los ciudadanos y en el importante déficit en la dieta de las vitaminas descubiertas en 1912 (Hopkins, F.; Journal of Physiology, 1912). Junto a eso, cientistas sociales ayudaron a modificar la idea del hambre como algo natural al fenómeno social e histórico, con causas y consecuencias conocibles y transformables (Vernon, J.; 2010). Recordemos, por ejemplo, la masiva movilización popular promovida por la Asamblea Obrera de Alimentación Nacional (1918), que denunció la escasez de alimentos y el alto precio de la carne, el pan, frutas y las verduras y sus consecuencias en las vidas de miles de habitantes urbanos y rurales. Dichos problemas se amplificaron con la crisis económica global de 1929 y la sostenida alza del costo de la vida.

Saber cómo se manifestaba el hambre en la población requirió de datos fiables sobre la alimentación de los sectores populares. La primera medición realizada por el Estado chileno sobre el consumo de alimentos (Censo de 1928) indicó que las familias populares gastaban más de la mitad de su presupuesto en alimentación. En su mayoría, esta correspondía a víveres en mal estado y de escaso aporte nutricional. El primer estudio sobre nutrición en Chile, conocido como La Encuesta Dragoni, de 1935, alertó de este grave déficit. Las familias pobres comían básicamente pan, papas y cebollas, y de forma esporádica carne, leche, huevos y frutas. ¿Que podía hacer el Estado ante esta situación? En 1937 se creó el Consejo de Alimentación Nacional, para el desarrollo de políticas educativas que promovieran la nutrición saludable. Una de las iniciativas más innovadoras de la época fue la creación de “restaurantes populares”, de comida nutritiva y a bajo costo. Se inauguraron en 1937, y para 1938 alcanzaron a ser 24 locales a lo largo del territorio nacional, entregando más de un millón de raciones a más de 330.000 personas (Yañez, J.C.; 2016). Al mismo tiempo, el Estado procuró atacar otro problema que afectaba a la alimentación popular: los excesivos precios y el difícil acceso a los productos. El abastecimiento de Santiago desde comienzos del siglo XX dependía en su totalidad de tres mercados: el Mercado de la Vega de Santiago, el Mercado Municipal y el Matadero Municipal del barrio Franklin. Las sostenidas alzas de precios y el constante desabastecimiento de diversos artículos –como las papas– motivó a nivel comunal la promoción de las “ferias libres”, inauguradas de forma provisional en 1915 y clausuradas por insalubres. Después, volvieron en la década del 30 como una opción municipal para hacer frente a la demanda por alimentación barata. Luego de algunos intentos en 1931 y 1935, se instalaron gracias a la alcaldesa de Santiago, Graciela Contreras, quien tuvo la visión y la buena gestión de retomar las ferias libres, reinaugurándolas en febrero de 1939. Para la alcaldesa Contreras la función primordial del municipio de Santiago era la de: “contribuir al abaratamiento de los artículos alimenticios que tradicionalmente se expenden en sus mercados, a través de la eliminación de los intermediarios y sirviendo de relacionador entre los productores e industriales y el público consumidor” (Boletín Municipalidad de Santiago, 1939).

Un diario conservador, contrario a la línea política de la alcaldesa identificada con el flamante Frente Popular, comentó luego de visitar una feria y comparar sus precios con los de la Vega Central que: “… se pudo constatar que principalmente en el comercio de la fruta los precios favorecen marcadamente a la feria libre de un 30 a un 50 por ciento” (El Mercurio, 1939).

A nivel nacional, el Estado promovió la creación de mercados “reguladores”. Instaurados algunos años atrás por el Comisariato General de Subsistencias y Precios –creado en 1932 por la República Socialista y que tuvo varios proyectos previos– su objetivo era vender alimentos a precios fijos. Uno de los más reconocidos fue el “Mercado regulador nº1 presidente Ríos”, inaugurado en 1945, y que estuvo ubicado en las céntricas calles de Portugal con Marcoleta, hoy la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. El activo y no menos polémico “comisariato” desplegó una poderosa campaña de control de precios y promoción de alimentación popular. Para los controles de precios estableció una temida fiscalía y una extendida red de funcionarios y para la alimentación, la apertura de locales de venta a “precios justos” en numerosas comunas de Santiago (Henríquez, R.; 2014). Sumado a esto, aumentó significativamente la presencia de ferias libres. Para la década de 1950, Santiago contaba con más de 87 de estos lugares presentes en comunas como Conchalí, La Cisterna, Quinta Normal, San Miguel, junto a Santiago, Ñuñoa y Providencia (López, I.; 1955).

La expansión de las políticas de consumo en Chile retomó un renovado impulso con la vuelta de Ibáñez en 1952, quien reajustó algunas piezas del Estado que él mismo había diseñado veinticinco años atrás. Reemplazó el Comisariato General de Subsistencias y Precios por la Superintendencia de Abastecimiento y Precios (SAP) en 1953, junto al Servicio de Seguro Social en 1952, descrito más arriba. Muchas de esas políticas continuaron bajo el gobierno de Jorge Alessandri, que transformó la SAP en 1960 en la Dirección de Industrias y Comercio (DIRINCO), de polémica actuación durante la Unidad Popular y cuyas funciones quedaron suspendidas en la dictadura. En 1990, esta renació como el Servicio Nacional del Consumidor (Sernac).

Reparto de leche. En las primeras décadas de 1900, la preocupación por la maternidad y la lactancia dio origen a diversas publicaciones. Se instalaron Gotas de Leche en barrios populares para ofrecer educación, cuidados médicos y alimentos a las madres y a sus bebés.

Lo que viene del estado de bienestar

El desmantelamiento de buena parte de las políticas del Estado de Bienestar durante la dictadura es un problema histórico aún no resuelto. No solo por los años que nos separan del golpe de Estado y la dictadura, sino por los periodos previos a él del cual, enhorabuena, cada vez hay más más y mejor investigación historiográfica. En la actualidad, y de cara a un proceso constituyente que nos brinde una nueva constitución política, resulta indispensable repensar nuestras ideas acerca del bien común, la justicia social y nuestro futuro Estado de Bienestar, de forma tan parecida, pero al mismo tiempo, tan distinta a como lo pensaron nuestros(as) antepasados(as) hace justamente cien años.