Disciplina fiscal en un contexto de crecientes demandas sociales

Desde el año 2001 la política fiscal en Chile se guía por una regla de balance estructural o balance cíclicamente ajustado, según la cual los espacios de gasto público anual se determinan en función de los ingresos estructurales o de largo plazo que tiene el país y una meta u objetivo que fija la autoridad.  Conceptualmente, lo que se busca con esta metodología es aislar el gasto público de las fluctuaciones cíclicas de la economía. La lógica detrás de esto es que el gasto del gobierno, especialmente aquel destinado a la política social (salud, educación, vivienda, pensiones), no dependa de si la economía pasa por un buen o mal momento, sino que pueda ser financiada de forma sostenible en el tiempo.

En concreto, la metodología de balance estructural excluye de los ingresos fiscales el componente cíclico, es decir, aquel que se genera por un nivel de actividad o por un precio del cobre distinto al de largo plazo. Para determinar estos parámetros, el Ministerio de Hacienda convoca cada año a dos comités de expertos independientes, con el fin de que sean ellos y no la autoridad fiscal la que determine qué parte de los ingresos fiscales son cíclicos y cuáles son estructurales.

La regla fiscal fue complementada el año 2006 por la Ley Sobre Responsabilidad Fiscal (Ley N° 20.128), en la cual, entre otros aspectos, se mandata al gobierno en un plazo de 90 días, desde que asume, a establecer las bases de la política fiscal y determinar y anunciar sus efectos sobre el balance estructural. Adicionalmente, mediante esta norma se crearon los fondos soberanos, el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) destinado a acumular recursos para responder a las presiones fiscales derivadas del gasto previsional futuro que tendrá el país y el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), que busca acumular los recursos excedentes cuando se produce un superávit fiscal, una vez hecho el aporte legal al FRP. Estos montos acumulados en el FEES, además, están disponibles para enfrentar escenarios de crisis económica que requieran una respuesta fiscal más allá de lo permitido por la meta establecida para el año.

La creación de la regla fiscal y su fortalecimiento institucional coincidió temporalmente con el superciclo del cobre de inicios de la década del 2000, lo que permitió que el gobierno acumulara los excedentes derivados del alza del precio del metal en forma de ahorros en el FEES. Estos recursos fueron utilizados parcialmente para responder a los efectos de la crisis financiera de 2008-2009 y al impacto de la pandemia de los años 2020-2021. Actualmente, el FEES dispone de US$ 7.200 millones, cifra que se compara con los US$ 20.000 millones que llegó a acumular antes de la crisis financiera global.

Otro hito importante para el fortalecimiento de la institucionalidad fiscal fue la creación del Consejo Fiscal Asesor el año 2013, y luego su formalización y fortalecimiento como Consejo Fiscal Autónomo (CFA), mediante una ley aprobada por el Congreso el año 2019. El CFA, de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 21.148, tiene como principal objetivo contribuir al manejo responsable de la política fiscal del gobierno central, a través de un conjunto de funciones y atribuciones, entre las que se incluyen formular observaciones y proponer al Ministerio de Hacienda cambios metodológicos y procedimentales para el cálculo del balance estructural; manifestar su opinión sobre eventuales desviaciones del cumplimiento de las metas fiscales y proponer medidas de mitigación; evaluar la sostenibilidad de mediano y largo plazo de las finanzas públicas y asesorar al Ministerio de Hacienda en las materias fiscales que este le encomiende.

RESULTADOS FISCALES DE LAS ÚLTIMAS DOS DÉCADAS

En los primeros años de funcionamiento de la regla fiscal, se estableció como meta un superávit estructural de 1% del PIB. Es decir, una vez estimados los ingresos estructurales, el gasto público máximo se determinaba de tal forma que el saldo fuese positivo por el equivalente a un punto del producto. Esta meta se cumplió sin problemas hasta la crisis financiera internacional de 2008-2009, cuando el gobierno se vio en la necesidad de aumentar el gasto y generar alivios tributarios más allá de lo que permitía dicha meta. De ahí en adelante, distintos gobiernos, por diversas razones, no han cumplido con sus objetivos de balance estructural, se han producido continuos déficits y el nivel de deuda pública ha subido de forma sostenida. Así, el endeudamiento público se elevó desde 4% del PIB (US$ 7.000 millones) en 2007 a 36% del PIB (US$ 102.000 millones) en 2021. En forma paralela, como se mencionó antes, se ha usado una parte significativa de los fondos soberanos destinados a hacer frente a situaciones económicas adversas.

El aumento de la deuda pública es un tema que genera cierta preocupación, porque de continuar con la tendencia de los últimos años, podríamos sufrir rebajas adicionales en la clasificación crediticia, lo cual elevaría el costo de financiamiento para el gobierno, las empresas y las familias. En efecto, si esta tendencia continúa, los inversionistas globales asignarán una mayor probabilidad al riesgo de no pago, lo cual impactaría el acceso y el costo del crédito para nuestro país.

Consciente de estos riesgos, este año el gobierno, junto con definir sus metas de balance estructural como mandata la ley, incluyó una restricción adicional para la deuda pública, señalando como nivel prudente un 45% del PIB. Es decir, se espera que el cumplimiento de los objetivos fiscales de los cuatro años de esta administración permitan estabilizar la deuda pública bajo el umbral señalado, buscando así evitar un deterioro de la clasificación de riesgo.

PRESIONES FISCALES EMERGENTES

Un principio básico de responsabilidad fiscal es que los gastos fiscales permanentes tengan una fuente de financiamiento estable. Este respaldo puede provenir de mayores impuestos, de mayor crecimiento económico o de ajustes de otros gastos. Es así como el actual gobierno envió al Congreso una reforma tributaria que aumenta la carga de impuestos en 4% del PIB para financiar una parte del programa del presidente Boric.

Como se mencionó, esta es una de las opciones para allegar mayores ingresos fiscales, pero no es la única. Además, siendo la opción elegida, cabe tener en consideración que la recaudación de una reforma tributaria es altamente incierta, de manera que no basta con enviar al Congreso un proyecto de ley tributario y aprobarlo para tener garantía de que se dispondrá de los ingresos necesarios. Lo realmente responsable es no comprometer gastos hasta tener claridad de que los ingresos están disponibles.

Los antecedentes apoyan la importancia de ser prudentes. El año 2014 se envió al Congreso una reforma tributaria que pretendía recaudar 3% del PIB y reunió cerca de la mitad de lo previsto, lo cual se explica tanto por los cambios que tuvo el proyecto en el Congreso como por errores de proyecciones, así como por los eventuales efectos negativos que habría generado el aumento de impuestos sobre la base tributaria.

Ahora bien, las demandas sociales no se agotan con el programa de gobierno. Existe bastante consenso sobre la necesidad de mejorar la calidad de los servicios que el Estado presta a la población. Se necesita mejorar la seguridad pública, la calidad de la educación, avanzar en mejores pensiones, en el acceso a la salud pública, viviendas, entre otros. Para financiar todo esto se requerirán cuantiosos recursos y estos no pueden provenir ni de la deuda pública, ni de los activos, que son fuentes de financiamiento de corto plazo.

A modo de referencia, un grupo de economistas estimó que los costos anuales directos de financiar las normas de la propuesta de Constitución rechazada en el plebiscito del pasado 4 de septiembre se ubicaban entre 9% y el 14% del PIB (Betancor, A. et al. 2022). Ante la imposibilidad de recaudar estas magnitudes solo con alzas de impuestos, el crecimiento económico y las mejoras de eficiencia en el uso de los recursos públicos se hacen muy necesarios. A su vez, no considerar fuentes de ingresos permanentes para financiar gastos en educación, salud, pensiones, podría llevar a una situación fiscal insostenible e incluso poner en riesgo el financiamiento de las actuales políticas públicas. Esto es así porque se deberá destinar una mayor fracción de los ingresos al pago de intereses en desmedro de otros gastos, y porque el eventual deterioro de la posición fiscal que se produciría haría más difícil y costoso el acceso a financiamiento. Esto presionaría a los gobiernos a ajustar el gasto a niveles compatibles con los ingresos disponibles en cada período.

LA CANTIDAD Y LA CALIDAD DE LOS RECURSOS ESTATALES

Las instituciones se construyen en plazos largos de tiempo, porque requieren consensos técnicos, políticos y validación pública. Así, la institucionalidad fiscal vigente en nuestro país, compuesta por una regla fiscal de balance estructural, un esquema de fondos soberanos y un Consejo Fiscal Autónomo, cumple más de dos décadas de funcionamiento y sigue fortaleciéndose.

Este marco institucional ha permitido un manejo fiscal responsable –aunque no exento de críticas– que, a su vez, ha posibilitado que el país cuente con una favorable clasificación de riesgo y acceda a financiamiento a bajo costo y a plazos largos, lo que es positivo para toda la economía. A su vez, es lo que ha ayudado a financiar de forma sostenible el gasto social, independiente de la fase del ciclo por la que atraviesa la economía.

En muchos años las metas fiscales no se han cumplido y la deuda pública ha subido de forma sostenida. Aún estamos a tiempo de frenar esta dinámica, pero esta no será una tarea simple.

Tras la crisis social del año 2019, uno de los temas que quedó en evidencia fue la necesidad de mejorar la cantidad y calidad de los servicios que entrega el Estado. Esta demanda fue incorporada en el programa del actual gobierno y también formó parte de la discusión constitucional de los últimos meses, tomando la forma de un Estado social de derechos que vendría a reemplazar al Estado subsidiario. Si bien el proyecto constitucional fue rechazado, diversos actores políticos rescatan este clamor como un punto que debería estar presente en la próxima propuesta constitucional. Materializar estas peticiones tendrá costos económicos significativos que deberán financiarse con ingresos permanentes si queremos seguir teniendo los efectos positivos de ser vistos como un país fiscalmente responsable. En ese sentido, los impuestos no son el único camino posible. Lograr una mayor eficiencia en el uso de los recursos públicos, eliminar gastos innecesarios y, sobre todo, volver a relevar la importancia del crecimiento económico, debe ser imperativo para financiar de forma responsable y sostenible las demandas sociales por un mejor Estado