En busca de la equidad

El término Estado de Bienestar se refiere a la función social que los gobiernos realizan a través de la provisión de seguridad social, educación, salud y otros servicios sociales. Cubre también el pago de transferencias monetarias a grupos de la población; la regulación de las relaciones entre trabajo y capital; la protección del consumidor y otras iniciativas de similar índole. La provisión pública de un servicio social busca que el acceso de la población sea digno y que no esté mediado por la capacidad de pago de las personas. Provisión pública no implica necesariamente producción estatal, como se muestra en los países con educación financiada por el Estado y provista por organizaciones no estatales. Por su parte, la seguridad social entrega protección para que se cuente con medios de vida en la vejez, desempleo, enfermedad, invalidez y otros eventos en los que no es posible realizar trabajo remunerado. Esto se logra a través de seguros de carácter obligatorio que son mandatados por los gobiernos y financiados por cotizaciones o impuestos.

El Estado de Bienestar cumple un rol distributivo, en tanto asegura que el conjunto de la población acceda a niveles aceptables de ingreso, consumo y seguridad económica, y que las relaciones entre los actores económicos tengan el balance necesario para que trabajadores y consumidores no sean sujetos de abuso. De no mediar la referida acción del Estado, segmentos significativos de las personas estarían sujetas a privaciones en dimensiones esenciales del bienestar, puesto que el funcionamiento del mercado no asegura esos resultados.

En tal sentido, se puede decir que el Estado de Bienestar torna social y políticamente factible el sistema de mercado, entendiendo por tal la predominancia de la empresa privada en la producción de bienes y servicios, de los mercados en la coordinación de actores económicos, y de la ganancia como motor de la innovación productiva. Un sistema que ha demostrado gran eficacia en la producción de bienes y servicios, de modo que prácticamente todos los países hoy desarrollados funcionan bajo tal esquema de organización económica.

Gasto y financiamiento del estado de bienestar

Una medida, si bien incompleta, de la importancia que tiene el Estado de Bienestar en un país es el nivel de gasto público social en relación con su PIB. Cuando se compara a los países de acuerdo a este indicador se constatan dos hechos: que los países de desarrollo económico alto tienen en promedio un mayor nivel de gasto público social en relación con el tamaño de su economía, y que hay diferencias significativas en el indicador entre países de similar desarrollo económico.

El primer resultado se explica porque los países de desarrollo alto tienden a tener poblaciones más envejecidas, que requieren de un mayor gasto en salud y pensiones, y porque la producción de educación, salud y servicios de cuidado es altamente intensiva en mano de obra que se encarece con el desarrollo. Asimismo, los gobiernos de estos países tienen una mayor capacidad para recaudar impuestos y la población parece más dispuesta a pagarlos, posiblemente porque reconocen y legitiman las funciones que desempeñan sus Estados.

En cambio, las diferencias de gasto público social entre países de similar nivel de desarrollo se explican porque existe más de un tipo de Estado de Bienestar. De hecho, la literatura especializada ha identificado un conjunto de tipos o modelos, los cuales difieren cualitativamente entre sí. Dos ejemplos principales son el modelo socialdemócrata, que agrupa a los países nórdicos, y el modelo liberal que incluye a Estados Unidos y otras naciones desarrolladas de origen anglosajón.

En los países nórdicos el gasto público social asciende a un 33% del PIB (promedio de cuatro países), mientras que en Estados Unidos es alrededor de 24% (datos OCDE). El diferencial de gasto refleja distintas concepciones del rol del Estado en la provisión de bienestar.

Así, los países nórdicos tienden a universalizar la cobertura de transferencias monetarias; dejan menos espacio al mercado en la provisión de servicios sociales y ponen a un mayor número de servicios bajo provisión pública. Estas naciones destinan un porcentaje del PIB a pagos por discapacidad, desempleo y beneficios familiares que es cuatro veces mayor que en Estados Unidos. Por contraste, el gasto social privado representa solo un 3,5% del PIB en los países nórdicos, mientras que en el caso estadounidense asciende a un 14,5% (de los cuales salud explica casi dos tercios).

El financiamiento del gasto social proviene en lo fundamental de recaudación tributaria y de contribuciones para la seguridad social. En promedio, los gobiernos de la OCDE recaudan cotizaciones previsionales que representan un 36% del gasto público social, y el otro 64% se financia con recursos provenientes mayoritariamente de impuestos generales.

Chile envejece

En América Latina la acción social de los gobiernos ha sido menos profunda en cuanto al monto de los beneficios y de la población cubierta por los programas sociales. Quizás por ello se han usado otras denominaciones para la función social de los gobiernos, como “Estado proveedor”, “Estado de compromiso” o simplemente “políticas sociales”.

El Estado de Chile destina a funciones sociales recursos del orden de un 16% del PIB. Esta cifra aumentó considerablemente en el tiempo y en la actualidad representa dos terceras partes del total de gasto público. En otras palabras, dos de cada tres pesos del erario fiscal se destina a gasto social.

El nivel de recursos públicos que se destina a salud y educación en el país es similar al promedio de los países de la OCDE (entre 5 a 6% del PIB, cada sector). Sin embargo, Chile no ha logrado estándares de cobertura o de calidad similares a ellos en estas materias, por lo que las mejoras necesarias no pasan por una mayor inversión de recursos.

En cambio, el gasto en pensiones de vejez y sobrevivencia en Chile representa solo la mitad del nivel promedio de la OCDE (4% versus 8% del PIB). La cifra incluye el conjunto de pensiones pagadas en el país, incluyendo al sistema de AFP, ya que se trata de una política pública –solo el Estado puede hacer obligatorio el pago de cotizaciones– que es administrada por entidades privadas. En materia de las pensiones por causa de invalidez, el gasto en el país es una cuarta parte del promedio de la OCDE, en relación con el PIB respectivo.

El menor gasto en pensiones se debe en parte a la ventaja que Chile presenta en el factor demográfico, que se perderá en los años próximos y, en parte, a problemas de cobertura y monto de las pensiones.

El factor demográfico refiere a la relación que hay entre el gasto en pensiones y el porcentaje de población adulta mayor (65 y más años). En Chile, un 12% de la población es adulta mayor, mientras que el promedio de la OCDE alcanza a un 17%. El país más envejecido en la actualidad es Japón, con un 28% de sus habitantes por sobre 65 años. Esta es una ventaja que Chile perderá rápidamente, puesto que para el 2030 se alcanzaría el actual promedio de estas naciones y para 2050 se espera que una cuarta parte de la población nacional sea adulta mayor (INE).

El segundo factor que subyace al bajo gasto en pensiones es el reducido monto de los pagos que reciben los pensionados en el país. Así, la pensión promedio en el sistema de AFP asciende a $220.000, mientras que la mediana de los pagos es solo $145.000. Estos montos son similares a los que paga el Instituto de Previsión Social (IPS) a los pensionados del antiguo sistema de reparto. Por su parte, el monto de la pensión básica solidaria (PBS) fluctúa entre $141.000 y $170.000, según tramo de edad. Las bajas pensiones en el sistema de AFP resultan de un diseño de política pública que no tuvo en cuenta que el mercado laboral funciona con períodos de desempleo, trabajo informal e inactividad laboral, de modo que el ahorro que se acumula en las cuentas individuales es insuficiente para financiar una pensión acorde a lo esperado. Estos factores explican también el elevado número de personas que accede al pilar solidario de vejez, casi un millón de personas en el aporte previsional solidario (APS) y 410.000 en la citada PBS. En cambio, el monto de las pensiones del ISP es, en parte, herencia del antiguo sistema y, en parte, decisión de política pública. El desafío que enfrenta la política pública en esta materia es reformar la arquitectura del sistema de pensiones a objeto que cubra de modo mucho más eficiente y equitativo la provisión de ingresos en la vejez, y que ello sea sostenible en el tiempo. Al respecto, se dispone de suficiente conocimiento y evidencia internacional para poder diseñar un buen sistema de seguridad social en el país. También es posible contar con el apoyo político y social requerido para una reforma, dado el descrédito y falta de legitimidad social del sistema vigente.

El nuevo esquema debe financiarse con un mayor volumen de recursos provenientes de impuestos, dada la insuficiencia de las cotizaciones en presencia de un mercado laboral que opera con un número significativo de trabajadores no asalariados. Aquí se incluye desde profesionales independientes que deciden ahorrar por cuenta propia para la vejez hasta trabajadores informales que no tienen otra opción que destinar todo su ingreso a financiar los gastos de vida.

Es muy probable que a futuro aumente el porcentaje de trabajadores en esta condición. El trabajo independiente está creciendo fuertemente en las plataformas digitales, que ofrecen oportunidades de empleo a personas que no acceden a trabajo asalariado o que prefieren la autonomía y flexibilidad que les proporciona la actividad independiente. Pero sobre todo, por la automatización de los trabajos que se viene en el futuro próximo y que va a desplazar a importantes segmentos de trabajadores de sus ocupaciones.

La tarea inmediata

No obstante lo anterior, es casi seguro que los problemas económicos y sociales derivados de la pandemia constituirán la primera prioridad en la política pública en los años venideros.

Las necesarias medidas de aislamiento han dejado en el país a millones de personas sin empleo y a numerosas empresas al borde de la quiebra. En respuesta, el gobierno ha distribuido un volumen considerable de recursos a las familias, que unido a la menor recaudación tributaria por la baja en la actividad económica se traducirá en un déficit fiscal de gran magnitud, cercano a un máximo histórico de 10% del PIB para este año.

A ello se suma la secuela de efectos que la pandemia va a dejar en pobreza, abandono o retraso escolar, egresados de la educación que no encontrarán trabajo, enfermedades que no fueron tratadas, deterioro de salud mental, quiebres familiares y otros más.

De esta manera, y aunque el país disponga de acceso masivo a una vacuna durante el primer semestre del 2021, se prevé que vienen años de privaciones sociales y mucha estrechez fiscal.

Es indudable que el Estado ya no cuenta con los recursos para hacerse cargo del conjunto de demandas sociales que se expresaron en el estallido de octubre de 2019, pero se hace notar que parte de ellas son por dignidad y reconocimiento antes que por motivos económicos. Asimismo, hay muy poco espacio para aumentar los impuestos, si se considera la desmedrada situación de los hogares y la necesidad de que la actividad económica se reponga lo más rápido posible para que se empiece a recontratar trabajadores.

La tarea de la recuperación se hace aún más difícil si se considera la debilidad del sistema político, la generalizada falta de confianza en las instituciones y la crispación social de los últimos tiempos. En este contexto, el proceso constituyente puede representar un espacio para recuperar confianzas y construir de manera conjunta los cimientos para una mejor y más inclusiva sociedad.