Invertir en educación: piedra angular del futuro

Pese a los esfuerzos realizados por el país en las últimas décadas, los resultados de aprendizaje en el sistema escolar chileno han experimentado un mejoramiento moderado, lento e insuficiente (González, J.; 2017). Diversos factores explican esta situación, algunos de los cuales se vinculan al financiamiento de la educación. Entre estas causas, asoman dos problemas fundamentales: un bajo gasto total por alumno y un mecanismo inadecuado de financiamiento y distribución de los recursos.

INVERSIÓN INSUFICIENTE

En 2019, último año disponible con datos comparables, la inversión en educación primaria y secundaria como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) alcanzó en Chile un 3,9%, mayor al 3,4% promedio de los países de la OCDE. Además, la inversión total en educación aumentó considerablemente durante las últimas décadas. Sin embargo, nuestro gasto anual absoluto por alumno (PPC o Paridad de Poder de Compra) todavía es bajo e insuficiente (OCDE, 2022). Esto es relevante debido a que, para mejorar la educación, no basta con hacer un esfuerzo presupuestario proporcional al PIB per cápita, sino que se requiere alcanzar ciertos umbrales de gasto por alumno en términos absolutos, tal como lo demuestra la evidencia comparada (Vegas, E. y Coffin, C.; 2015).

De acuerdo a nuestro nivel de desarrollo, el gasto promedio por alumno es aún menor a lo esperado para el nivel de prosperidad económica de Chile, medida en términos de su PIB per cápita (BID, 2016). A su vez, desde una perspectiva comparada, el gasto promedio por alumno para la educación escolar, corregido por PPC, es significativamente menor que el de los países de la OCDE: en 2019, en estos países el gasto ascendió en promedio a US$ 10.722, mientras que en Chile alcanzó los US$ 6.008 (OCDE, 2022).

En tanto, respecto de la eficacia, el gasto actual e histórico en Chile está por debajo del umbral mínimo que identifica la evidencia internacional. Según esta hay una fuerte correlación estadística entre resultados de aprendizaje y gasto por alumno hasta un umbral aproximado de US$ 8.000 de gasto anual por estudiante (Vegas, E. y Coffin, C.; 2015). Es decir, hasta ese nivel de gasto por persona, los recursos financieros sí importan y tienen un efecto sobre la calidad de la educación. Por sobre este monto, la correlación tiende a debilitarse. Por supuesto, no basta con aumentar el gasto. Este último se debe usar eficientemente y con un énfasis en estrategias pedagógicas efectivas.

COMPETENCIA VS. COLABORACIÓN

El modelo de financiamiento escolar en Chile se basa principalmente en el pago de subvenciones por alumno o vouchers, según la asistencia de los últimos tres meses. Estas subvenciones buscan cubrir la mayor parte de los costos de operación de las escuelas, incluyendo las remuneraciones de los docentes. El monto varía, principalmente, según el nivel y la modalidad de enseñanza y por la zona en que opera la escuela. Además, hay una serie de subvenciones complementarias, tales como las de piso rural (escuelas con 17 o menos estudiantes), escolar preferencial (estudiantes de menor nivel socioeconómico), educación especial diferencial, necesidades educativas especiales (Programa de Integración Escolar), prorretención y de refuerzo educativo.

También están aquellas asignaciones directas relacionadas con los tramos de la carrera docente (avanzado y experto I y II) y de reconocimiento por docencia en establecimientos de alta concentración de alumnos prioritarios, entre otras. Finalmente, hay otras transferencias directas, recursos, becas y fondos concursables que se entregan a los establecimientos y estudiantes para cubrir necesidades específicas.

Este modelo de financiamiento escolar posee una serie de problemas que no permiten asegurar niveles adecuados de calidad, equidad e inclusión.

En primer lugar, la lógica de la competencia entre escuelas no funciona como palanca de mejoramiento. Los “mercados educativos” generalmente no cumplen con las expectativas, no promueven mejoras sostenidas y generalizadas de calidad, mientras que tienden a promover la desigualdad y la segregación social en el sistema (González, J.; 2017). La evidencia internacional de las políticas de vouchers sobre la calidad educativa tiende a mostrar resultados mixtos (Epple, D., Romano, R.E. y Urquiola, M.; 2017). En el caso chileno, el panorama se vuelve todavía menos auspicioso cuando se examinan de cerca las cuestiones metodológicas y los datos utilizados por los estudios locales. Al realizar diversas correcciones econométricas, (González, J.; 2019) encuentra efectos negativos, aunque estadísticamente pequeños, de la competencia entre escuelas sobre los resultados del Simce. Esto no es de extrañar. Como muestra la evidencia reciente, son las redes de cooperación entre escuelas, más que la competencia, el factor crucial detrás de la mejora de la calidad (Muijs, D.; 2010). Cuando existen redes, las escuelas colaboran, comparten lecciones y se ayudan entre ellas para mejorar y abordar sus desafíos (Hill, R. y Matthews, P.; 2010).

En segundo lugar, el financiamiento por escuela basado exclusivamente en la asistencia no permite sostener una operación educativa de calidad. De acuerdo a Harald Beyer (2008), al momento de establecerse el sistema de voucher en Chile “no hubo un estudio acucioso de los montos adecuados para definir dicho bono (por estudiante atendido). En la práctica, se aumentaron los recursos respecto del año anterior y se dividió ese presupuesto por el número de estudiantes”. No es de extrañar que la distribución de recursos hasta la fecha no responda a un sistema integral lógico, sino que a una sumatoria de subvenciones ad hoc creadas con el tiempo.

Según el BID, un 53% de las escuelas municipales y un 26% de las particulares subvencionadas tendrían un déficit financiero estructural. Este estudio también muestra que el déficit estructural y su gravedad se relaciona directamente con el tamaño del establecimiento: las escuelas con menos de 700 alumnos enfrentan dificultades financieras que merman la calidad de la educación y limitan su capacidad para incluir a los alumnos que requieren más apoyo.

HACIA UNA EDUCACIÓN INCLUSIVA

Adicionalmente; los alumnos con desventajas psicosociales requieren más inversión para alcanzar mejores desarrollos educativos. Hasta 2008, el sistema de asignación de recursos a las escuelas no consideraba seriamente tales desventajas y asignaba una subvención de base plana que no distinguía por grado de vulnerabilidad de los estudiantes.

En los últimos 15 años, una serie de leyes y recursos se han movilizado para revertir parcialmente esta situación. Destacan la Ley de Subvención Escolar Preferencial o SEP (2008), la Ley de Inclusión (2015) y la ley que crea el Sistema de Educación Pública (2017). Estos recursos han sido importantes para avanzar en la mejora de la calidad e inclusión de estudiantes vulnerables. Por ejemplo, Carrasco, R. et al. (2015) muestran que las escuelas con SEP lograron mejorar sus resultados, especialmente de los alumnos más vulnerables. Pese a los avances, el sistema aún no logra garantizar el derecho a la educación a todos los segmentos de la sociedad. Los establecimientos más pequeños no alcanzan las economías de escala necesarias para tener equipos del Programa de Integracón Escolar adecuados. En algunas escuelas rurales, aun con la subvención de piso rural, la escasez de recursos limita o impide la contratación estable de equipos profesionales especializados en aspectos técnico-pedagógicos y de inclusión. A su vez, la inestabilidad de los ingresos necesarios para sostener el costo fijo de estos equipos profesionales es mayor en las escuelas que atienden estudiantes vulnerables. El sistema de financiamiento basado íntegramente en índices de asistencia penaliza a los más pobres, pues son ellos los que tienen más problemas en este aspecto (Jaimovich, A.; et al., 2018). Es urgente modificar el sistema chileno de financiamiento escolar y transitar a uno que incorpore un aporte basal a las escuelas. Esto permitiría financiar equipos profesionales permanentes que apoyen las estrategias de inclusión y mejoramiento de la calidad educativa de todos los estudiantes. Se debería considerar tanto el número de alumnos y la asistencia como otras variables clave que permitan garantizar una mayor estabilidad, calidad y equidad en cada unidad educativa: zona geográfica, escuela y aula.