Constitución: tres anhelos

Sergio Caniuqueo y los pueblos originarios: La Constitución como un piso.

Desde su tierra, Padre Las Casas, el historiador Sergio Caniuqueo, investigador adjunto del Centro de Estudios Interculturales e Indígenas (CIIR), se manifiesta consciente de la brevedad de los plazos para la discusión de la nueva Constitución y de que no corresponde a su texto agotar todas las cuestiones que es necesario abordar en materia de pueblos originarios. Por eso, no duda cuando se le pregunta cuál sería el mínimo que, a su juicio, tendría que declarar la Carta Fundamental a este respecto: “Que el Estado se reconozca como plurinacional y el derecho a la autodeterminación”.

—Hablar de “pueblo” en vez de “etnia” significa referirse a derechos colectivos, ya no individuales. ¿La Constitución tendría que aludir a la noción de “pueblos”, entonces?

—Sí. Debería decir que Chile es un Estado plurinacional y nombrar a los pueblos a los que se reconoce, para garantizar sus derechos. Eso es muy relevante por sus consecuencias. Algunos piensan que eso es supeditarse al Estado, pero no. La fisonomía estatal cambia completamente, porque en vez de estar hablando, por ejemplo, del Estado versus el pueblo mapuche, este pasa a ser parte del Estado, el cual reconoce sus derechos.

Hay una identidad que se ha erigido en torno a la resistencia –profundiza–, que es seductora, porque se presenta como en una batalla contra el otro. Pero al cambiar de sentido, yo soy parte; soy responsable de cómo funciona el Estado. Si estaba tirándole piedras, ahora tengo que construirlo.

Defiende el concepto de plurinacionalidad por sobre el de multiculturalidad –que entiende como un terreno de negociación con las políticas públicas y el mercado– porque piensa que es más profundo y en él la persona es sujeto de derechos: “El principal es la autodeterminación, que implica un autogobierno, que según el Convenio 169 de la OIT supone que cada pueblo puede elegir su forma de estructurarlo. También tiene control territorial y ciertos recursos. La plurinacionalidad garantiza los derechos colectivos, que van desde aspectos inmateriales como la lengua, a cuestiones materiales como el medioambiente. Y esos derechos deben ser respetados por cualquier Estado nacional y agente que quiera involucrarse en el territorio”. Además, sostiene que si el Estado de Chile se declarase plurinacional, podrían internacionalizarse las controversias que pudiera tener con las naciones originarias, lo cual no ocurriría con una declaración de multiculturalidad.

—Al reconocer una nación originaria se está afirmando una preexistencia, a la cual se atribuye un territorio. ¿Qué viabilidad le asigna a esa dimensión de la discusión en Chile?

—Lo que define el Convenio 169 es que el pueblo originario establece cuál es ese territorio. Estas discusiones deberán ser abordadas, porque hoy no tenemos una propuesta. Entre los mapuche, unos dicen de Bío Bío al sur, sin establecer cuál es el sur. Otros, como en el caso del Centro de Estudios Liwen, a principios de los 90, plantearon Araucanía más comunas adyacentes, igual que el entonces partido Wallmapuwen. Eso tiene que ser discutido en el mundo mapuche. Es decir, hay un primer nivel de discusión interna de cada pueblo originario que consiste en cómo se va a asumir el tema del territorio.

—Eso plantea la pregunta acerca de la diversidad de los pueblos originarios, a los que se adscriben poblaciones de muy distinto tamaño.

—La fórmula debería ser que el Estado garantizara el marco, que es el derecho a la autodeterminación y reconocerse como plurinacional. Eso abriría, con posterioridad a la Constitución, la segunda discusión que es que cada pueblo aborde los elementos de los derechos colectivos que quiere asumir. Tienen que autoconvocarse, por ejemplo, en respectivos referéndums. Porque cualquier autonomía que se discuta bajo la idea del Estado plurinacional, significa que ese pueblo ya está reconociendo la figura del Estado y se entiende como participante dentro de él. La relación de verticalidad Estado/pueblo originario cambia: cada pueblo originario y el pueblo chileno van a tener una relación más horizontal para la construcción política del país. Eso es muy complejo de plantear, pero en el fondo se modifica el panorama de la política. Invita a un modelo de democracia más directa, con gran impacto a nivel local y regional.

Entonces, hay un primer nivel de discusión interna de cada pueblo sobre cómo garantizamos estos derechos colectivos, aterrizados a cada persona que se identifica con ellos. El parlamento autónomo mapuche, por ejemplo, podría regir todos los elementos internos del ejercicio del autogobierno. Y hay un nivel externo que debe buscar la fórmula para la relación pueblo-Estado. Por ejemplo, escaños reservados en el Parlamento. La pregunta es cómo se va a ver representado cada pueblo en los distintos espacios de poder: Ejecutivo, Legislativo, Judicial.

—En ese  nivel  “interno”,  hay  demandas  desde la perspectiva de la regionalización que no necesariamente se acoplan con las de los pueblos originarios dentro de las distintas regiones. ¿Cómo se puede resolver eso?

—En el libro ¡…Escucha, winka…! planteamos un epílogo sobre el futuro, en el que se sostiene que en los procesos de regionalización pudiera existir cogobierno de las autoridades del Estado y de la nación originaria, lo que permite profundizar la convivencia, para que las dinámicas normativas no generen diferencias; que no se perciba que un ciudadano tiene más derechos que el otro. Los cogobiernos a nivel regional pueden permitir un cuidado del territorio, del medioambiente, elementos que son comunes a ambos pueblos. Muchos de los problemas de las regiones son por la inversión extranjera, la minería, la energía eléctrica. Esto permite regular cómo son las intervenciones al territorio, lo que puede generar puntos en común.

—Esas cuestiones tienen que ver con el territorio acerca del futuro. ¿Pero qué hacer con la cuestión del territorio respecto del pasado, que, entre otras cosas, involucra títulos de dominio ya constituidos, de carácter individual?

—Uno de los elementos más recomendables sería establecer, no en la Constitución, sino en la discusión posterior, lo que llamamos la deuda histórica, donde todos los pueblos originarios, dada la creación del Estado, se vieron perjudicados. Calcularla nos permitiría establecer un fondo para el funcionamiento de las estructuras que se puedan generar a partir del ejercicio de la autodeterminación, la institucionalidad nueva. Y también pensar en temas concretos de desarrollo. La Conadi tiene un presupuesto tan mísero que no es capaz de generarlos. En el ámbito internacional –agrega sobre este punto– existe el concepto de las tierras ancestrales, que debería discutirse cómo resolvemos. Pero en esto hay que ser pragmático. Primero, hay que pensar que muchas personas no están en condiciones de volver a vivir de la tierra, por diversas razones. Lo importante es asegurar las circunstancias de las personas y en muchos casos eso no va a pasar por el territorio, sino por otras cuestiones. El territorio se puede trabajar a nivel de escalas. En lo local –lo que llamamos el lof, la comunidad–, lo provincial y lo regional, pero siempre desde lo pragmático.

—Y, particularmente en el caso de la Araucanía, ¿qué participación le cabría en esa discusión sobre el territorio a los no mapuche?

—Tenemos una raíz histórica de la que debemos hacernos cargo. Los mapuche, los colonos nacionales y los colonos extranjeros siempre se dieron la espalda. Nunca pudieron levantar un futuro común. Creo que el desafío es construir procesos de regionalización donde nos podamos ver las caras y solucionar estas diferencias que se originaron con la aparición del Estado nación en el territorio indígena. A un descendiente de suizos de Traiguén no le puedo decir que se vuelva a Suiza. Ellos también han hecho un proceso de territorialización. La regionalización nos impulsa a la convivencia entre todos. Ese proyecto político regional, de profundización de convivencia, nunca ha existido, por lo menos en la Araucanía. La discusión de la Constitución nos abre las posibilidades de empezar a resolver este tipo de conflictos.

Con su mirada de historiador, Sergio Caniuqueo analiza las que, a su juicio, son las causas de los obstáculos en la convivencia en la Araucanía: “Desde que se instauró el Estado nacional, el mapuche, el chileno y los distintos colonos extranjeros fueron invitados a rasguñarse por sí solos. Cada uno se desenvolvió compitiendo, no en interacción, con una agricultura extensiva. Los conflictos son porque esos sujetos no se miraron para armar un proyecto regional. El Estado no se hizo cargo porque era muy mínimo, y recién se robusteció en los años 40, 50 del siglo XX. Por otro lado, en Santiago, una clase política se tomó el poder y buscó asegurar sus condiciones económicas y su permanencia. Lo que ocurría en regiones era poco importante. Esa situación estructural del país es lo que marcó a las regiones, que tienen un sentimiento de abandono”.

—¿Existe propiamente un “movimiento mapuche”, con visión común, acerca de los temas relacionados con la gestión del territorio?

—Es una polifonía. Cada voz es solitaria. Deben unirse porque, de lo contrario, no podrán construir una discusión beneficiosa. Los candidatos indígenas de la Convención Constituyente tienen que autoconvocarse y construir una plataforma, un programa concreto, visualizando qué debería ir en la Constitución y cuáles son los aspectos posteriores a ella, para evitar pugnas internas y buscar consensos. Hay que definir los elementos básicos que deberíamos tener como pueblos originarios. Y después, cada uno llevar la agenda a nivel regional. Los plazos son cortos y los temas no se agotan en la Constitución. Eso deben tenerlo muy claro.

—¿Le preocupa que haya miradas maximalistas?

—Algunos están viendo la Constitución como un fin. Pero es un medio para organizar la estructura política del país. Un instrumento, un piso, no un techo. El techo lo va a poner cada pueblo originario, dependiendo de cómo haga participar a su colectivo en el futuro.

Nona Fernández: Cultura de todos, no de artistas.

Aunque es actriz de formación de base, Nona Fernández tiene una larga trayectoria como novelista, dramaturga y guionista. A ese “perfil” ha agregado en el último tiempo el de ser una de las voces más activas en el contexto del proceso constituyente, en relación con el desarrollo cultural.

“La cultura –dice– es inherente al desarrollo del ser humano y nos trenza a todos en una comunidad. Por eso, el ejercicio cultural no le corresponde a los artistas, no es un nicho de unos pocos”. A su juicio, lo que llama “el modelo” ha alimentado una suerte de “mito de los artistas”, como titulares casi exclusivos del derecho a la cultura, así como la noción (“un poco clientelar”) de que este consiste en el libre acceso a una especie de cartelera o una serie de eventos.

En contraste, piensa que los derechos culturales deben ser abordados en tres dimensiones: La vida y las prácticas diarias de las personas –cómo está diseñada la ciudad, los modelos de transporte, las posibilidades de vivir comunitariamente–; la libertad de acceso real –posibilidades de frecuentar manifestaciones artísticas de distintos tipos– y el libre ejercicio cultural –la opción de expresarse personalmente en este ámbito–.

Cuando se le pregunta acerca de la Constitución vigente y, particularmente, acerca de la garantía de la libertad de expresión, señala que es “letra muerta”. Argumenta con la situación posterior a la revuelta social de octubre de 2019: “La ciudadanía se manifestó, también artísticamente, a través de poemas, grafitis, fotografías, que eran borrados una y otra vez. Incluso el derecho a manifestar nuestra opinión fue criminalizado y basta revisar la cantidad de presos y presas que todavía hay”.

—Pero la vigencia de la Constitución es más larga que el período del estallido y sobre la cuestión de la criminalización hay una controversia. De hecho, la Corte Suprema informó que de las 26 personas que se mantenían en prisión preventiva en diciembre, el 58% estaba imputado por robo y el 27 %, por incendio. ¿Hay otras situaciones que la hagan concluir que la Constitución es “letra muerta” en el ámbito cultural y, sobre todo, en el de la expresión?

—Tengo una visión bastante distinta a esa. La justicia, lo mismo que la policía, está al servicio del control del poder. Y ese control siempre va a pensar que cuando alguien se manifiesta en su contra es un crimen.

Y a continuación, se pregunta por la vigencia de estas garantías en ámbitos distintos de la revuelta: “¿Realmente tenemos garantizados nuestros derechos de expresión, cuando tenemos una cantidad de pueblos que no pueden expresarse, no tienen derecho a sus propias lenguas, a su propia justicia? Y en el caso de las disidencias sexuales, ¿tienen derecho les compañeres a ser las personas que realmente son?”

—¿Cómo debiera delinearse concretamente la garantía, desde el punto de vista de la expresión-creación, para que no fuera lo que describe como “letra muerta” o correspondería a la ley hacerlo?

—Lo fundamental es que tengamos un Estado garante de nuestros derechos culturales; no el Estado subsidiario que tenemos ahora, que hace que la cultura y los derechos sociales tengan el mismo problema. Ahí donde el privado no llega, emerge el Estado en una acción secundaria. Eso hace que el mercado y el mundo privado lo coopten todo. Lo privado no necesariamente es maquiavélico y debe tener un espacio, pero regulado por el Estado. A partir de ese espíritu, podemos ir a la ley.

—¿Cuáles son las manifestaciones negativas de esa subsidiariedad en el ámbito de la cultura?

—El Estado no tiene políticas públicas culturales, salvo los fondos concursables, que no solo no dan abasto, sino que reproducen el problema de desigualdad que tenemos. Solamente pueden tener acceso a realizarlos, ni siquiera a ganarlos, personas que tengan un nivel cultural determinado, que entren en la lógica burocrática. Hasta el acceso a internet en algunos territorios es un límite, porque no tienen cómo llenar los formularios. Los fondos concursables están siendo la única manera, dentro de la lógica subsidiaria, en la cual el Estado intenta suplir frente a todos aquellos creadores que no entran en la lógica del mercado, al que no le va a interesar una obra experimental o territorial.

Eso es preocupante –profundiza– porque el libre ejercicio cultural necesita diversidad. No quiero demonizar al mercado, pero no puede ser la única lógica, ni que dependamos solo de los criterios de los privados.

—Dados el carácter comunitario y la necesidad de diversidad que realza, ¿cree que el ejercicio de los derechos culturales exige una mayor participación a nivel comunal?

—Villa Frei es muy distinto a Plaza Ñuñoa y cada uno tiene su identidad cultural, que depende de quienes lo habiten. Eso se puede extrapolar a todo el país. Entonces, el libre ejercicio cultural tiene que ser levantado desde los territorios, porque son diversos. No digo desde las municipalidades, sino desde los centros culturales, las asambleas, los cabildos, los grupos de interacción, los festivales, un entramado, que en cierta medida se topa con el “problema” de la municipalidad, que obedece a un orden central.

A su juicio, la centralización obstaculiza la diversidad: “Como tenemos un Estado centralizado, los programas culturales surgen de él y son intercambiables a todos los espacios que, sin embargo, son distintos. Entonces, esos programas deben salir de los propios territorios, los cuales deben tener una mayor participación. ¿Quién más que nosotros sabe lo que nuestro barrio necesita? Lo que debiéramos tener es un Estado descentralizado, plurinacional, con una democracia participativa, donde cada territorio levante sus necesidades y sea responsables de sus programaciones”.

Paula Urzúa: Descentralización, una cuestión de sustentabilidad.

La abogada Paula Urzúa nació en California, pero se crió y estudió en Santiago. Hoy es penquista por adopción y regionalista convencida. Entre 2006 y 2008 fue seremi del Trabajo en la Octava Región e integra el equipo de profesionales del Centro de Estudios de Corbiobío, una corporación privada abocada al desarrollo de la zona. Para ella la regionalización no es una demanda de las regiones, sino una cuestión de sustentabilidad del país… y de Santiago, “de donde todo el mundo quiere huir”.

—En el artículo 3 de la  Constitución  vigente, Chile se define como un Estado unitario, con una administración desconcentrada y territorialmente descentralizada. ¿Qué obstáculos ha habido para hacer carne este enunciado? ¿Se relacionan con el propio texto?

—Chile no es una nación descentralizada y hay decisiones legales y administrativas en el sector público, pero sobre todo en el privado, que solo apuntan a la centralización. Tanto así, que tiene un desarrollo insustentable. Santiago es una ciudad que crece y crece a niveles poco humanos y el resto del país se empobrece, salvo en las regiones en que hay extracciones de productos primarios, que generan riquezas puntuales. Eso tiene que ver con la Constitución, no solo por la poca mención que se hace al desarrollo regional, sino porque la descentralización real se relaciona con las estructuras del Estado mismo y del ejercicio del poder.

Paula Urzúa distingue descentralización de gestión eficiente del territorio. Esta última, dice, implica que con la misma estructura, las decisiones se toman en el Gobierno central. En cambio, la descentralización supone transferencia de poder real en los niveles administrativo, financiero y político. En su opinión, el administrativo se plasma muy incipientemente en la Constitución y en la normativa legal, una situación que mejoraría “un poco” con la ley 21.074 que establece transferencias de competencias a las regiones y la elección de los gobernadores. “Pero es solo descentralización administrativa –sostiene–. Y más o menos, porque el gobierno de la región, que va a tener un gobernador electo, va a estar formado por los seremis y los jefes de servicio, que son los que de verdad hacen cosas, que seguirán dependiendo de sus respectivos ministros, los cuales siguen siendo de confianza del presidente. El gobernador regional va a tener una cierta jefatura, pero no es el que los califica, ni los nombra, ni los despide; ni quien define las políticas que se van a implementar, sino que solo los coordina”.

—¿Entonces, a su juicio, la elección de gobernadores es un avance en términos de la participación, pero no de descentralización?

—Yo creo que va a generar más participación y una dinámica distinta de relación entre el gobierno central y el regional, pero no es tan relevante desde la perspectiva del poder de decisión real. Si hay real transferencia de competencias y eso avanza bien, va a ser más importante. Pero sí va a provocar un cambio político. El gobernador va a tener muchos votos y, por lo tanto, será una persona a la que habrá que oír.

—¿Qué ocurre con la descentralización financiera?

—Las regiones deben tener sus propios presupuestos y normas. Se ha estado discutiendo una ley de rentas regionales que es bien limitada.

—¿Propone una mayor autonomía tributaria?

—Claro, que las actividades productivas tributen en la región donde producen y no donde tienen su casa matriz; y que haya una regla de distribución del presupuesto nacional que no derive solo de la densidad de población –que beneficia a Santiago y a las grandes ciudades–, sino que tenga que ver con proyectos de desarrollo. Por ejemplo, si se decide que se quiere desarrollar la provincia de Arauco, que tiene una tremenda extensión territorial y muchas necesidades, pero poca población, hay que contar con un plan de desarrollo y ponerle plata. Y no se puede evaluar con el mismo criterio con que se analiza la construcción de puentes, que es a cuántas personas va a beneficiar.

—¿Quiere decir que el criterio de la población beneficiada no es adecuado porque favorece la concentración?

—Claro. Pongo un ejemplo. Hace muchos años la ciudad de Concepción tiene la aspiración de soterrar el tren, porque está dividida por la línea férrea. Hacerlo cuesta como dos estaciones de metro y siempre se consideró imposible. Para lograr su realización, la región tiene que convencer al ministro de Obras Públicas de que es importante y al de Hacienda de que ponga la plata. Si hay un gobernador regional va a tener más peso, y va a pedir lo mismo. Pero nada se va a resolver acá. Solo podemos hacer presión. Entonces, una descentralización administrativa no tiene sentido si no va acompañada de una descentralización financiera.

Paula Urzúa describe el tercer nivel, el de la descentralización política, como la facultad de los gobiernos regionales o locales de fijar su propia normativa.

—¿Habla de una competencia reglamentaria o de atribuciones legislativas?

—Chile es un país unitario y va a seguir siéndolo y nuestro cuerpo legislativo es uno solo. Pero creo que en algunos ámbitos tendría que haber muchas facultades reglamentarias, principalmente en el nivel municipal, pero también en el regional, para algunas cosas como el manejo de residuos sólidos o el de cuencas, que involucran más de una comuna. Lo mismo en materia energética, de la red de puertos, incluso de las relaciones exteriores. Por ejemplo, las regiones Octava y Novena podrían vincularse con Neuquén, con los puertos en Argentina. Pero esto también tiene que ver con otro aspecto de la Constitución, que es cómo se regula y limita el derecho de propiedad.

—¿En qué sentido?

—Pongo otro ejemplo. Si uno se pasea por Concepción, está llena de cables eléctricos. La municipalidad no puede decidir soterrarlos porque están la propiedad de las empresas y los contratos de por medio. Yo no digo que nos olvidemos del derecho de propiedad ni mucho menos, pero que tenga ciertos límites relacionados con la convivencia y con el bien común. Lo mismo pasa con el desarrollo urbano, que lo deciden las inmobiliarias.

A la situación que describe, la abogada agrega otras, que se refieren a actividades privadas, altamente reguladas, que, no obstante, a su juicio, dificultan la descentralización: “Las isapres, que son un servicio reguladísimo y fiscalizado, tienen la posibilidad de establecer redes cerradas de atención. Es decir, uno contrata un plan, particularmente ocurre con los catastróficos, donde le dan una cobertura, pero le dicen dónde tiene que ir. Entonces, a todos los enfermos de cáncer de Arica a Punta Arenas los van a atender en Santiago, porque la red cerrada solo tiene atención allí, lo cual fue autorizado por la superintendencia. Eso es demente, por lo que significa para el enfermo y para la concentración, porque no desarrollamos hospitales buenos en todo Chile.

—La Constitución no puede agotar todos esos aspectos. ¿Qué sí podría decir para avanzar en la línea a que usted aspira?

—Todo parece indicar que las regiones deben ser sustentables y tener una homogeneidad, por lo que el diseño debería ser distinto del que se estableció y hablar más de macrorregiones, lo cual justifica que tengan un mayor poder.

Hoy todo el mundo quiere ser región porque si yo tengo que golpear la puerta al jefe de comuna para que vaya donde el gobernador y el gobernador donde el intendente y el intendente a donde el presidente, es muy complicado. Entonces, quiero ser intendente directamente. Pero eso ocurre por el diseño actual. En un país descentralizado las regiones debieran ser más grandes, más robustas y más sustentables, con una distribución del poder administrativo, financiero y político más fuerte, manteniendo la calidad de Estado unitario. Además, tendría que crearse algún tipo de recurso para que se pueda reclamar contra las decisiones administrativas que atentan contra la descentralización.

Agrega que los modelos extranjeros que habría que tener en cuenta son el francés y el italiano: “Francia fue un país muy centralizado y está buscando una mayor descentralización, pero además se ha desarrollado con identidades territoriales. Es importante también mirar a Italia, que tiene sus gobiernos regionales, con facultades incluso normativas, con un Parlamento en que participan los territorios más directamente, no solo a través del voto”.