División de poderes: delinear las fronteras del poder

PUNTOS DE PARTIDA

Qué pena ocupar este espacio generoso en cuestiones formales, como es la arquitectura del poder en la Constitución. Pero la obtención de bienes superiores supone partir por los inferiores que los condicionan. Es tiempo de Montesquieu, más que de Rousseau.

Qué tipo de sociedad política queremos está esbozado en el concepto de “estado social de derecho”, que comprende dos elementos: la garantía de libertades protegidas por una judicatura independiente y directivas finalistas en materias sociales y de bienes comunes.

Pero los servicios de salud de calidad, una buena educación o la protección de la vejez no dependen de reglas, sino de la riqueza del erario público y de políticas bien diseñadas y mejor ejecutadas. La sociedad civil debiera ser escuchada al definir prioridades y en el control de calidad de los servicios; sin embargo, siempre serán los órganos del Estado los que definan los caminos.

¿QUIÉN MANDA A QUIÉN?

La distribución del poder público suele plantearse como un dilema entre el Ejecutivo y el Parlamento. Nada más erróneo. En sociedades complejas se requiere de un “gobierno” que dirija el inmenso Estado administrador. Sea un presidente o un primer ministro, la tarea de administración del Estado no se debe confundir con la de legislar. Por eso, un primer ministro es jefe de gobierno, al igual que un presidente.

El primer axioma, entonces, es que no puede existir cogobierno del presidente o primer ministro con el Parlamento. La función gubernamental debe estar fortalecida y separada de la legislativa. Por ejemplo, cuidado con las acusaciones constitucionales por simple mayoría, a la peruana y… a la chilena.

Una vez asumido que la arquitectura debe ser simple, conviene mirar con desconfianza las propuestas de un presidencialismo moderado o de un semipresidencialismo de mescolanza, como el peruano, que incita al conflicto.

Solo si hay claridad en esa separación de funciones se pasa a la pregunta por los medios que favorezcan que el gobierno tenga mayoría parlamentaria, porque buena parte de su agenda política requiere de legislación.

LA CULTURA POLÍTICA CHILENA

Respetables académicos han argumentado en favor del presidencialismo que conocemos: se requiere de una conducción política fuerte, con legitimidad popular directa; el jefe de gobierno no puede ser elegido “entre gallos y medianoche” por caudillos políticos de mala laya; se debe privilegiar la estabilidad del sistema político y otras ideas semejantes.

Se ignora que en los 50 años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, solo 23 democracias subsistieron; de ellas solo dos, Costa Rica y Estados Unidos, eran presidenciales, una semipresidencial (Francia) y las otras 20 eran parlamentarias. Experiencias recientes muestran que hay más riesgo de populismo narcisista y autoritario en un presidente que en un primer ministro.

El argumento más fuerte para el presidencialismo parece ser su arraigo en la cultura política chilena.

¿Se imagina usted que Chile no tenga un presidente de elección popular? Pero el asunto no es bipolar: en un régimen parlamentario las listas partidarias también están lideradas por un candidato a primer ministro. Así, en las elecciones españolas o alemanas la gente sabe quién es el candidato a jefe de gobierno tras el partido que vota.

DISFUNCIONALIDAD DE NUESTRO SISTEMA ELECTORAL

Es obvio que ninguna forma de gobierno soporta nuestro sistema electoral. La cantidad de listas pegadas con engrudo para la Constituyente muestra la urgencia de reconocer que toda democracia reposa en un régimen de partidos. La gobernabilidad se ve afectada si abundan en el Parlamento pandillas ligadas por emociones efímeras. La Constitución puede incentivar que los partidos sean deliberativos, de libre afiliación y que sus elecciones internas sean fiscalizadas. Y todo ello complementado por un sistema de reclutamiento profesional de funcionarios públicos, que impida nuestro obsceno clientelismo.

En otras palabras, hay medios para incentivar la colaboración Gobierno-Parlamento, que debieran definirse por la Constitución: la barrera alemana del 5% del electorado para acceder al Parlamento, la prohibición de pactos electorales; un sistema electoral que fomente la fusión de partidos. Solo así se favorece que después de las elecciones se negocie una coalición que permita la gobernabilidad.

La Convención debiera analizar con serenidad lo que anda mal en el régimen de partidos y en el Parlamento. Es una tarea que no puede dejarse para después.

PRESIDENCIALISMO REFORZADO O PARLAMENTARISMO RACIONALIZADO

El gran problema de la política chilena es que hay dos legitimidades concurrentes, la presidencial y la parlamentaria, sin que el sistema contenga incentivos a la cooperación. Un régimen parlamentario es eficaz en la medida en que esté construido sobre reglas que favorezcan la formación de coaliciones. Ahí reside, por el contrario, la debilidad de nuestro presidencialismo: un presidente de elección popular se entiende legitimado para llevar adelante su programa. Pero el Parlamento tiene su propia legitimidad electoral. Salvo milagros, como los años de la Concertación, el Gobierno tiende a estar divorciado de la mayoría parlamentaria y ve bloqueada su eficacia. La necesidad de promover gobernabilidad y cooperación explican los remozamientos al presidencialismo y al parlamentarismo clásicos.

El semipresidencialismo francés ha reforzado, cada vez más, la posición del presidente, favoreciendo una altísima probabilidad de que tenga mayoría en el Parlamento: la elección de una única cámara política se realiza poco después de la presidencial y los distritos son uninominales de segunda vuelta. Muy difícil que el presidente no obtenga mayoría para legislar. Si a ello se suma el poder de disolución y otros instrumentos de presión sobre el Parlamento, Francia es el régimen más presidencialista que yo conozca, aunque el Parlamento elija al primer ministro. Solo si las cosas andan muy mal para el presidente, el régimen deviene parlamentario. Pero si eso llega a ocurrir, tan terrible no es. Así de simple.

El parlamentarismo racionalizado también tiene por meta favorecer la estabilidad y gobernabilidad. Los instrumentos son conocidos: sistemas electorales mayoritarios o proporcionales con partidos de cierta gravitación social; Gobierno a cargo de un primer ministro que solo puede ser desplazado por un voto de censura constructivo, lo que supone una nueva coalición mayoritaria ya acordada; umbral mínimo de votación para acceder al Parlamento. Un parlamentarismo reforzado exigiría una precisa regulación constitucional, porque se trata de reglas constitutivas del régimen político que están muy interrelacionadas entre sí.

REVISIÓN JUDICIAL Y CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Son cruciales las fronteras de la política y del derecho. Los jueces constitucionales deben delinear los contornos sutiles entre los bienes y derechos en juego, pero también aceptar sin reservas la distribución de poderes que establece la Constitución. No es tarea judicial la deliberación de políticas públicas; tanto por razones de legitimidad como de especialidad de su función pública.

Si una Carta Fundamental establece derechos sociales, ello no implica que su implementación quede sustraída a la política por interferencia de los tribunales. Solo por ley podrían establecerse garantías de prestaciones financiadas y exigibles ante los jueces. Por el contrario, los derechos de libertad solo tienen valor si cuentan con protección judicial. La razón es simple: en un caso se trata de fines (derechos sociales), en el otro de límites (libertades).

Pero hay otros aspectos estructurales que solo puedo delinear. Primero, la selección de los jueces superiores debiera realizarse por mayoría calificada de órganos deliberativos, con miembros de distintas proveniencias. El actual sistema es oscuro o penosamente politizado. Segundo, la jurisdicción constitucional debe estar radicada exclusivamente en el Tribunal Constitucional, que también debiera tener la última palabra para la protección o amparo constitucional. La jurisdicción civil ya tiene una dura tarea en ir creando una sólida doctrina jurisprudencial en materias administrativas y no debe ser distraída de su función esencial.

La Convención Constitucional tiene una tarea importante en hacernos converger espiritualmente. Pero, mirando al futuro, son muy decisivas cuestiones más aburridas como el ordenamiento del poder.