Legislación migratoria: hacia un enfoque más integral

La historia de la migración en Chile no puede entenderse separada de su regulación.  A lo largo de nuestra historia republicana, las normas legales han fomentado, ya sea por acción u omisión, ciertos tipos de migración y prohibido otros, configurando así las realidades migratorias de los distintos momentos. Por lo mismo, para comprender estas etapas y el reciente cambio legal con la publicación de la Ley Nº 21.325, necesariamente debemos volver sobre los hitos de su regulación. En ellos hay tres aspectos jurídicos que resultan particularmente interesantes, y sobre los cuales se estructura este texto. Primero, la legislación migratoria es un buen ejemplo de cómo las leyes van cambiando para reflejar las actitudes y acuerdos (en algunos casos no democráticos) de su tiempo. Segundo, tal como se ha observado en varios momentos, los marcos normativos deben actualizarse periódicamente a riesgo de verse sobrepasados por la realidad. En tercer lugar, estudiar la regulación histórica es también una aproximación al estudio del aparato estatal y su creciente complejidad.

SOBRE LAS NORMAS LEGALES Y SU TIEMPO

En la literatura académica se han fijado distintos períodos de desarrollo de la legislación migratoria en Chile. La filósofa Mayra Feddersen, por ejemplo, ha dividido su estudio en fases que cubren el impulso colonizador (1845-1917), las normas que controlaron y restringieron los flujos de personas (1918-1974), la regulación de la migración bajo el Decreto Ley de extranjería de 1975 y la perspectiva económica y de derecho desde la vuelta a la democracia (Feddersen M.; 2021). Por supuesto, estas etapas muestran cómo va modificándose la regulación en este ámbito, dotándola de mayor complejidad en el tiempo.

Así, durante el siglo XIX, las normas tenían como objetivo primordial atraer a inmigrantes a poblar el territorio y desarrollar ciertas industrias. Uno de los ejemplos más claros de ello es la llamada Ley de Colonización (1845), que autorizó al presidente de la República a entregar incentivos materiales a los extranjeros (colonos) que se establecieran en el país. A partir de esta ley, se inició una etapa de intensas medidas para lograr el cumplimiento de dicho objetivo: se abren oficinas en Chile y en el extranjero encargadas de coordinar la atracción de los inmigrantes, y se entregan tierras y materiales para el desarrollo de actividades agrícolas e industriales. En gran medida, bajo esta política de migración dirigida, se pasó de un 1,36 por ciento de población inmigrante en el Censo de 1854, al 4,14 por ciento en el Censo de 1907, cifra que sería la máxima histórica por más de un siglo.

CAMBIO DE FOCO

Con la entrada al nuevo siglo comenzó a cambiar el acento de la regulación. El objetivo de atraer europeos fue paulatinamente reemplazado por el control de quiénes entraban al país. En 1918, se dictó la Ley Nº 3.446 con el objetivo de impedir el ingreso de quienes tenían antecedentes penales, enfermedades, ideas revolucionarias, antecedentes de desórdenes o falta de profesión y oficio. Los impedimentos para el acceso fueron acompañados no solo de facultades de la autoridad para expulsar extranjeros, sino también de crecientes exigencias de inscripción y registro. Un claro ejemplo de esta nueva mirada fue el D.F.L. Nº 69 de 1953, dictado por Carlos Ibáñez del Campo: si bien mantuvo el objetivo de la inmigración dirigida (como declaran sus considerandos, con el objeto de aumentar la población y perfeccionar las “condiciones biológicas” de la raza), incorporó también atribuciones y facultades para controlar la llegada y permanencia de los extranjeros en el país.

Con la dictación del Decreto Ley Nº 1.094, de 1975 (conocida como Ley de Extranjería), se inició lo que se ha llamado “el paradigma de seguridad” (Feddersen, M.; 2021). En un contexto de dictadura y de guerra fría, el objetivo de la regulación no estaba en la atracción de migrantes, sino en el control de las fronteras, para impedir la entrada de personas consideradas como amenaza y para expulsar por razones de seguridad nacional (Feddersen, M.; Aninat, I. y Sierra, L.; 2019).

Este fue precisamente el paradigma que se quiso superar con la reciente reforma legal y la dictación de la nueva ley de migraciones (Ley Nº 21.325, de abril de 2021). Esta busca alinearse de mejor manera con el desarrollo internacional del derecho migratorio. Por lo mismo, además de regular los trámites migratorios y los procedimientos asociados, incorpora una mirada novedosa en el derecho chileno en esta materia: por ejemplo, establece explícitamente principios y derechos de los migrantes.

Colonizando el sur. En la imagen, un grupo de colonos alemanes en las cercanías del volcán Lanín, en 1906.

SOBRE LOS PROBLEMAS DEL DESAJUSTE DE LA REGULACIÓN

Los cambios en la legislación que aborda esta materia no son fáciles. Aproximarse a la migración exige aunar voluntades en un tema en que las posiciones políticas suelen tener miradas muy disimiles sobre sus beneficios, riesgos e impactos. Sin embargo, la falta de actualización normativa no es inocua. Por el contrario, la realidad de los inmigrantes termina por sobrepasar el marco normativo desajustado de su tiempo.

El ejemplo más claro es el que vivimos durante las últimas décadas. Con la vuelta a la democracia, la migración comenzó a intensificarse paulatinamente. En un primer momento, se trató principalmente de personas provenientes de países vecinos, particularmente Argentina y Perú, pero a partir de 2010 se produjeron cambios acelerados con la llegada de individuos de otras naciones de la región: Haití, Colombia y, muy especialmente, Venezuela (Fuentes, A. y Hernando, A.; 2019). Ahora bien, estas olas migratorias de las últimas décadas sucedieron bajo la ley de extranjería de 1975, la cual se mostró incapaz frente a un fenómeno que ya no puede ser visto a la luz del paradigma de la seguridad, sino de un país que se abrió al mundo y a la economía global.

¿Cómo enfrentarse a una migración creciente y diversa con una regulación que resultaba desactualizada? Por varios años se optó por ir complementando el marco normativo mediante la suscripción de convenciones internacionales, la dictación de algunas leyes específicas y un avance en áreas sectoriales claves. Por ejemplo, se suscribió la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (2005), la legislación en materia de refugiados (Ley Nº 20.430), y de tráfico ilícito de migrantes y trata de personas (Ley Nº 20.507), entre otras.

En políticas sectoriales, mediante instructivos, convenios y decretos, los diversos ministerios y servicios comenzaron a dar acceso a los migrantes a los programas de educación, salud y vivienda, entre otros. Ello producto de un cambio en la mirada de la migración, desde los trámites, procedimientos y el control hacia una aproximación más integral. Así, desde la vuelta a la democracia, la preocupación inicial estuvo en la integración a la economía para, luego, especialmente a partir de 2003, ampliarse al acceso de los migrantes y sus familias a programas y beneficios sociales. Estos cambios, sin embargo, se concentraron en áreas sociales fragmentadas y parcializadas. Ahora bien, mediante el uso de Instructivos Presidenciales (Nº 8 de 2009 y Nº 5 de 2015) se intentó dar una mirada más comprehensiva. Con el reciente cambio legal es que se incorpora formalmente una regulación que aborda las distintas dimensiones de la migración en nuestro país.

Inmigrante emprendedor. Aviso de la empresa de Antonio Cambiaso, inmigrante que destacó a comienzos del siglo XX en el puerto de Valparaíso.

LA COMPLEJIDAD DEL APARATO ESTATAL

Volver sobre la historia de este fenómeno implica también dar cuenta de la forma en que la institucionalidad estatal se ha complejizado para abordar un fenómeno que es multidimensional. Inicialmente, y bajo el objetivo de atraer migración selectiva, la institucionalidad se concentró en oficinas que pudieran atraer migrantes europeos. Es así como en 1872 se creó la Oficina General de Inmigración en la Sociedad Nacional de Agricultura y, a partir de 1880, se abrieron oficinas en países como España y Suiza. En 1895, el Reglamento de Inmigración refundió la normativa vigente para encargarle a la Sociedad de Fomento Fabril la coordinación de la migración industrial (Aninat, I. y Sierra, L.; 2019). Con la entrada al siglo XX, se llevaron a cabo varios cambios en la institucionalidad, tanto en Chile como en el extranjero. Por ejemplo, se reorganizaron oficinas de manera que se logró abrir en 1907 la Agencia General de Inmigración en Italia para publicitar nuestro país y, por su parte, en Chile se estableció el Ministerio de Colonización. Luego, en 1945, a partir de un diagnóstico de déficit demográfico de inmigrantes con mayor capital cultural, se creó la Comisión Coordinadora de la Inmigración.

A mediados del siglo XX, con el DFL Nº 69 de 1953, comenzó el desarrollo de una institucionalidad al interior de la administración en dos ministerios principales: Interior y Relaciones Exteriores. Se estableció así el Departamento de Inmigración en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, con la dictación de la ley de extranjería (DL Nº 1.094 de 1975), el Departamento de Extranjería y Migración (DEM) se radicó en el Ministerio del Interior. Con el aumento de la migración y su creciente complejidad, la institucionalidad del DEM demostró no contar con la preponderancia institucional para abordar sistémicamente la migración. Se trataba de un órgano de quinto nivel jerárquico con poca capacidad para una coordinación interinstitucional (Aninat, I. y Sierra, L.; 2019).

El cambio legal reciente, por tanto, se hace cargo de esta dificultad institucional. Así, con la nueva ley Nº 21.325 de 2021, se establece un nuevo Servicio Nacional de Migraciones, que busca dar cuenta que para abordar en toda su magnitud la migración en nuestro país, es necesario tener una institucionalidad adecuada. Durante este tiempo, precisamente, los desafíos estarán en la conformación de este nuevo servicio y su gobernanza.

SIN PARCIALIDADES NI FRAGMENTOS

Actualmente, nos encontramos en un momento decisivo en esta materia. Experimentamos una crisis en el norte del país que tiene implicancias más allá de las ciudades de llegada de inmigrantes que cruzan por el desierto. Al mismo tiempo, estamos en plena construcción de la nueva institucionalidad y de implementación de la nueva legislación, mediante la dictación de sus reglamentos (Decreto Nº 296, de 2021, y Decreto Nº 106, de 2021). Los desafíos, por tanto, son urgentes para el tiempo inmediato. Pero también para los próximos años, porque la migración se mantendrá con nosotros con más o menos intensidad y con nuevas complejidades. La migración es un fenómeno multidimensional y multisectorial, y ello exige un acuerdo democrático duradero que la aborde sin parcialidades ni fragmentos.