El laberinto institucional del agua

Múltiples diagnósticos y propuestas se han realizado sobre la regulación, gestión y administración del agua en nuestro país. En algunos casos, esa prolífica actividad ha quedado plasmada en proyectos normativos o de políticas públicas, pero no hemos sido exitosos en la generación de consensos y en la puesta en práctica de medidas efectivas que nos ayuden a salir de la sequía, no solo física, sino que también institucional y de gobernanza, en la cual hemos estado inmersos por tantos años.  En este texto se revisa uno de los diversos desafíos que tenemos en materia hídrica: la institucionalidad que, paradojalmente, se mueve entre omnipresencia, dispersión y ausencia.

ESQUEMA ACTUAL DE ADMINISTRACIÓN Y GESTIÓN DEL AGUA

Si tomamos como antecedente el proceso codificador en el modelo jurídico impulsado desde el primer Código de Aguas, que entró en vigencia en 1951, hay una combinación de funciones públicas y privadas en la institucionalidad del agua.

Por un lado, y dado el carácter de bien nacional de uso público del agua, su administración se entrega por ley a un organismo de la administración del Estado: la Dirección General de Aguas (DGA), que depende del Ministerio de Obras Públicas. Dentro de sus potestades y atribuciones se encuentran las siguientes: constituir o asignar originariamente los derechos de aprovechamiento de aguas; ejercer la policía y vigilancia de las aguas en cauces naturales de uso público y acuíferos.

A su vez, es la encargada de otorgar autorizaciones relativas al ejercicio de los derechos de aprovechamiento; fiscalizar situaciones que pudieran constituir infracciones al Código de Aguas y aplicar las sanciones respectivas, entre otras. También debe mantener actualizado el Catastro Público de Aguas (CPA), que es el registro administrativo en que debiese estar toda la información del agua del territorio nacional (no solo de los derechos de aprovechamiento).

Por otro lado, el acto material más característico del ejercicio de un derecho de aprovechamiento es precedido por un reparto de volúmenes realizado por las organizaciones de usuarios de aguas. Estas son entes colectivos, de naturaleza privada, y conformados únicamente por quienes son titulares de derechos de aprovechamiento en un lugar determinado. Hay distintos tipos: las juntas de vigilancia, integradas por los titulares de derechos de aguas superficiales y subterráneas de una misma fuente natural (un río, un acuífero, por ejemplo); las comunidades de aguas y las asociaciones de canalistas, conformadas por aquellos titulares que ejercen sus derechos a través de una obra artificial común (por ejemplo, un canal).

Cabe precisar que, si bien la DGA es la autoridad administrativa con las potestades técnicas más preponderantes en este ámbito, hay otros organismos que tienen funciones sobre el agua en Chile. En un estudio del Banco Mundial se constató la intervención de 43 organismos con atribuciones sobre el agua (públicos, privados –organizaciones de usuarios de aguas– y autónomos), y 102 funciones distribuidas entre ellos, con una acentuada dispersión y falta de coordinación. No obstante requerirse una actualización de esta realidad, este mapa de actores revela con nitidez la diseminación y escasa unidad de acción que tenemos en la gestión del agua.

NECESIDAD DE CAMBIO

El citado informe del Banco Mundial fue enfático en señalar las principales deficiencias de la institucionalidad hídrica chilena:

• Inexistencia de consolidación e integración de la información generada por las entidades asociadas a la gestión del agua.
• Inapropiada delimitación y organización de las competencias de estas entidades.
• Ausencia de una autoridad política superior que unifique y ordene la actuación de los organismos que ejercen funciones en torno al agua.
• Carencia de coordinación de los actores a cargo de la gestión territorial de la misma.

En otros términos, hay una institucionalidad sobrepoblada de órganos, pero que, paradojalmente, producto de toda la burocracia, dispersión y falta de articulación, unificación y de recursos suficientes, figura como ausente y lejana en la resolución de los grandes problemas y retos que este tema presenta, especialmente, a nivel local.

Estas ideas han sido repetidas, casi como dogma, en varios estudios posteriores. Así, por ejemplo, el primer informe de la Mesa Nacional del Agua, convocada por el Presidente de la República en octubre de 2019, sostiene:

“(…) se identifican debilidades en la gestión del recurso hídrico a nivel país por falta de una adecuada coordinación entre múltiples instituciones del Estado vinculadas al tema, por lo que se aconseja revisar la institucionalidad pública en torno al agua (…). También se hace necesario mejorar la institucionalidad a nivel de cuenca para la gestión del agua y el saneamiento, impulsando la participación de las comunidades locales, fortaleciendo las organizaciones de usuarios de agua (OUA) –especialmente en aguas subterráneas– y los sistemas de agua potable rural en el ámbito técnico, administrativo, comunitario y legal, de manera de facilitar una relación armónica entre los distintos usuarios”.

Pese al amplio acuerdo, poco se ha avanzado en introducir los cambios que se requieren. Solo recientemente, durante el mes de marzo de 2021, el Presidente de la República firmó un proyecto de ley que crea una nueva institucionalidad para el sector, el cual, a la fecha de preparación de este artículo, aún no ingresa a tramitación al Congreso Nacional.

UNA AGENCIA ADMINISTRATIVA INDEPENDIENTE COMO AUTORIDAD DEL AGUA

Según los antecedentes disponibles, el mencionado proyecto de ley incluye, como pilar angular, la incorporación de una Subsecretaría de Recursos Hídricos en el Ministerio de Obras Públicas, el cual pasaría a denominarse Ministerio de Obras Públicas y Recursos Hídricos. Esta subsecretaría se concibe como el organismo que liderará y coordinará la gobernanza nacional del agua, y de ella dependerá una serie de entidades actualmente existentes: la Dirección General de Aguas, la Dirección General de Obras Hidráulicas, el Instituto Nacional de Hidráulica y la Superintendencia de Servicios Sanitarios. También se incluye, bajo la dependencia de la misma subsecretaría, la Unidad de Información Hídrica.

Además, se contemplan otras entidades nuevas:

• Un Consejo Nacional de Recursos Hídricos, como asesor del Presidente de la República, cuyo objeto es proponer la Política Nacional de Recursos Hídricos.
• Una Comisión de Ministros de Recursos Hídricos, como instancia coordinadora de los Ministerios vinculados al agua, y que deberá proporcionar lineamientos y recomendaciones para implementar la Política Nacional de Recursos Hídricos.
• Un Comité Técnico de Recursos Hídricos, que tendría un rol de coordinación en la ejecución de las decisiones de la Comisión de Ministros de Recursos Hídricos.
• Y un Panel de Expertos de Recursos Hídricos, para formular recomendaciones técnicas en forma previa a la adopción de ciertas determinaciones de la DGA.

En consecuencia, lo que hace esta iniciativa es potenciar el rol del Ministerio de Obras Públicas en materia de aguas, creando no solo una nueva Subsecretaría de Recursos Hídricos a su alero, sino que otros organismos relacionados con variadas funciones. En este nuevo esquema institucional se aumenta el número de entidades competentes sobre el recurso, aunque, al menos en teoría, se establecen algunas instancias para la coordinación que tanto escasea en este campo.

Las recomendaciones que evidencian la necesidad de un cambio institucional en el agua vienen desde hace varios años pero, hasta ahora, nada concreto se había realizado en esta línea. Por ello, con esta iniciativa, a lo menos, estamos saliendo de la inercia e inacción en que hemos estado todo este tiempo. Es un primer paso de lo que debiese ser un proceso de mejora gradual.

Ahora bien, la intervención que se requiere tiene que ser más profunda y ambiciosa. Con el modelo propuesto en el proyecto comentado, el agua seguirá ligada a un ministerio, órgano centralizado y con una clara dependencia jerárquica del Presidente de la República. Por cierto que la subsecretaría le otorga más prestancia institucional a la temática en comparación a lo que tenemos hoy, con posibilidades de obtener mayores recursos para el cumplimiento de sus fines. Pero su autonomía técnica, presupuestaria y política sigue siendo muy limitada y fuertemente marcada por los ciclos de cada gobierno, lo que dificulta la implementación de planes y estrategias a más largo plazo.

Dentro de las opciones que contempló el informe del Banco Mundial del año 2013, y que se habría igualmente barajado en el marco de la preparación del citado proyecto de ley, estuvo la de una agencia administrativa independiente, como autoridad del agua. Sin perjuicio de que una propuesta de esta índole requiere un importante análisis, todo parece indicar que una institución de este tipo, con autonomía técnica, presupuestaria y política, es lo que necesitan (reclaman y exigen) los desafíos actuales y futuros del agua.

Debe contemplarse que la gestión colectiva del agua también requiere revisión y ajustes, lo cual ha sido soslayado por muchos años. Se ha anunciado el ingreso de otro proyecto de ley sobre organizaciones de usuarios de aguas, que implicaría elaborar una norma propia para estas entidades, fuera del Código de Aguas. Todavía no se conoce el texto definitivo, pero lo importante es acentuar que ningún proceso de reforma o mejora institucional estará completo si no incorpora a las organizaciones de usuarios.

LA NECESIDAD DE UNA HOJA DE RUTA

La planificación es una herramienta esencial para la regulación y gestión de las aguas de cada país. Se materializa en un instrumento que suele llamarse “plan hidrológico nacional” (caso de España), “plan maestro” (Israel), “plan nacional de recursos hídricos” (Perú) o “plan nacional de aguas” (Argentina), entre otras expresiones afines. Es la hoja de ruta que define los objetivos, prioridades y ejes estratégicos de la gestión y gobernanza del agua para un período determinado, disponiendo fórmulas para su implementación, cumplimiento y verificación. Es uno de los ejes vertebrales de todo régimen de aguas, por lo que dicho plan es una norma obligatoria en la mayoría de los ordenamientos jurídicos vigentes a nivel mundial.

En Chile no hay una ordenación específica y sistémica de esta figura. A mayor abundamiento, el Código de Aguas no contiene un título especial, ni siquiera una disposición puntual sobre la materia; solo hay algunas normas aisladas que, de algún modo, se relacionan con los contenidos y fines de un proceso planificador.

Entre las potestades de la DGA se incluye la de “planificar el desarrollo del recurso en las fuentes naturales, con el fin de formular recomendaciones para su aprovechamiento y arbitrar las medidas necesarias para prevenir y evitar el agotamiento de los acuíferos” (artículo 299 A del Código de Aguas). Así, la principal disposición que alude a la planificación en nuestro medio la consagra como una “recomendación”.

El Banco Mundial ha sostenido que, pese a que la DGA tiene la potestad genérica de la planificación hidrológica, ello se ha reducido a la definición de la disponibilidad de agua para otorgar nuevos derechos de aprovechamiento y establecer limitaciones a la explotación del recurso. Por lo tanto, la herramienta de la planificación hidrológica, con la entidad y alcances con que se concibe en otros regímenes, no existe entre nosotros.

Esta relevante temática no puede estar ausente en una reforma de la institucionalidad del agua. Cualquier intento de mejora institucional quedará trunco si no se le vincula adecuadamente con la planificación hidrológica, respecto a la cual existen variados modelos (no hay uno universalmente aceptado o aplicable). Chile requiere avanzar con urgencia en esta línea, regulando e implementando no solo el instrumento planificador en sí, sino que el procedimiento para su elaboración, revisión y actualización. En este proceso, deben considerarse apropiadamente las particularidades de cada cuenca hidrográfica. Y debe incluirse también una articulación y dirección nacional, pues la planificación hidrológica requiere una visión y estrategia país.

Si tomamos real conciencia del rol y significado del agua, rápidamente constataremos que no podemos continuar inactivos en estos temas. Los recursos hídricos y sus diversos valores son una prioridad y, como tal, no pueden seguir esperando.