Estado y sociedad civil, una necesaria colaboración

Las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) se constituyen a partir de personas que libremente se agrupan con el fin de alcanzar un bien colectivo, de manera autónoma del Estado y con una lógica distinta a este y a la empresa privada. Diversos autores las han definido como estructuras de mediación entre la ciudadanía, el Estado y el mercado, generando el espacio para la expresión del interés público.

La mayoría de las OSC son fácilmente identificables por el ciudadano común, por los servicios que estas prestan en salud, educación, desarrollo de los barrios, atención a grupos vulnerables y muchos otros ámbitos. Además de la entrega de servicios, tienen un rol expresivo en el que representan las preocupaciones de diversos grupos de la sociedad e inciden en lo público.

A partir de diversos estudios y, particularmente, desde el proyecto “Sociedad en Acción”, se han identificado ciertos aspectos comunes que caracterizan el trabajo de las OSC: en su labor y aporte son capaces de adelantarse a temáticas y problemas que no están siendo abordadas por el Estado o el mercado, y dada su autonomía y flexibilidad, pueden implementar mayores innovaciones; destacan por estar enfocadas preferentemente en los segmentos más vulnerables de la sociedad; colaboran y complementan la acción del Estado y logran movilizar recursos para diversas causas públicas.

De acuerdo al “Mapa de la Sociedad Civil 2020”, en Chile hay casi 320.000 OSC, de las cuales dos tercios están activas. A lo largo de Chile, las OSC tienen una distribución descentralizada y una buena diversidad en términos de ámbitos temáticos de trabajo.

Fuente: Estudio Sociedad en Acción

ASOCIACIONES: UN PUENTE ENTRE EL ESTADO Y LOS CIUDADANOS

En su clásico libro La Democracia en América, Tocqueville plantea que un Estado no puede hacerse cargo de todos los detalles de la vida de los individuos. Hay ciertas temáticas relevantes para los gobiernos que se deben manejar a nivel central; pero también hay problemas que deben ser abordados por los mismos individuos, ya sea a través de organismos públicos descentralizados como a través de asociaciones locales. Las asociaciones actuarían como un intermediario entre el Estado y la ciudadanía.

Al analizar la relación entre Estado y sociedad civil en la literatura, no hay una sola conceptualización o categorías totalmente excluyentes. Aun así, pueden plantearse cuatro situaciones posibles. Entre ambos puede haber cooperación, cuando los medios y fines de ambos están alineados; podrían darse situaciones de complementariedad, cuando hay fines comunes pero medios diferentes, lo que se concretaría a través de acuerdos o convenios; cuando los fines perseguidos por ambos son diferentes puede existir una posibilidad de cooptación, en la que una de las partes con mayor cantidad de recursos o más capacidad de coerción intentará dominar los fines del otro, y finalmente, podría generarse una situación de confrontación o adversarial cuando sus fines y medios son totalmente distintos entre sí.

Fuente: Estudio Sociedad en Acción

CHILE: ¿CÓMO ANDAMOS POR CASA?

Desde los inicios de la República, en nuestro país diversas fundaciones y organizaciones de la sociedad civil han liderado iniciativas en temas de interés público. En sus inicios se trató de iniciativas ligadas a la caridad cristiana y, posteriormente, se van ampliando a organizaciones gestadas desde los propios ciudadanos (Díaz de Valdés, L.M.; 2016).

Explícitamente el Estado de Chile ha promovido la incorporación de actores no gubernamentales en la generación de bienes públicos y sociales. Para ello no solo posibilita normativamente la creación de OSC, sino también establece mecanismos de apoyo, financiamiento y supervisión: en diversas leyes se establece la calidad de “colaborador de la función educacional del Estado”, “colaborador acreditado” del Servicio Nacional de Menores o de “receptor de fondos públicos” para el desarrollo de actividades específicas o programas sociales (Ley 20.032 de 2005, Ley 20.370 de 2009 y Ley 19.862 de 2003, respectivamente).

Según un estudio de Sociedad en Acción 2018, un 41% de los recursos de las OSC en Chile provienen de aportes del Estado, a través de tres mecanismos de transferencias directas: subvenciones y pagos por servicios, fondos concursables y aportes estatales dirigidos. En relación con las subvenciones y pagos por servicios, el Banco Integrado de Programas Sociales indicaba al 2017 que un 51% cuenta con ejecutores externos distintos al mismo servicio que lidera el programa, y de ese total casi el 50% cuenta con un ejecutor externo que corresponde a un organismo privado sin fines de lucro. Estas transferencias de fondos no son una gratuidad o una dádiva del Estado a estas organizaciones; se trata de contratos, convenios o transferencias que están formalmente reguladas y sujetas al cumplimiento de condiciones y estándares. Estas formalidades tienen sentido, por cuanto si bien hay un interés por parte de las OSC en contribuir en una tarea pública o social, también debe haber un resguardo de transparencia y seriedad en el uso de los recursos del Estado.

Sin embargo, son justamente estas condiciones procedimentales las que quiebran finalmente el mínimo de simetría que debería existir en una relación colaborativa entre Estado y sociedad civil.

Fuente: Estudio Sociedad en Acción

Todo parte en el proceso de diseño y elaboración de las bases técnicas. Si bien el Estado, los ministerios y servicios necesitan de la colaboración de las OSC para la ejecución de determinados servicios –ellos conocen y valoran la experiencia de las OSC en terreno–, en la práctica no se considera su experiencia en relación con la definición de las tareas concretas que se pueden o deben realizar. Un ejemplo positivo es el caso de organizaciones que colaboran con programas de larga estadía para adultos mayores ELEAM, en que se ha logrado una mejor definición de objetivos y procesos con una consiguiente mejora en resultados.

Otra importante dificultad de colaboración entre OSC y Estado se da en la ejecución misma de proyectos. Existen demasiadas rigideces y burocracia, las que muchas veces terminan atentando contra las propias virtudes de las organizaciones, su flexibilidad, cercanía a las personas y capacidad de innovación. Para ilustrar algunos aspectos, si bien la rendición de recursos está regida por una Resolución de la Contraloría, en la práctica los servicios agregan requisitos, formularios y plazos distintos para estos procedimientos dependiendo de cada fuente de financiamiento, lo que repercute en un costo de administración desproporcionado. Más aún, en la mayoría de los casos también se norma centralizadamente el perfil de los profesionales de trabajo en terreno y el detalle del uso de los recursos en ítems fijos. Esto se ha constatado fuertemente en la situación de la pandemia, pues muchos programas de intervención en los barrios o comunidades vulnerables simplemente han debido cambiar en forma radical sus estrategias de trabajo con reasignaciones de recursos o de personal, desde una intervención psicosocial al apoyo a ollas comunes, lo que no es aceptado por la institucionalidad pública, generando importantes déficits de financiamiento o términos anticipados en los proyectos. Todo lo referido a aportes financieros a OSC es bastante problemático. Paradojalmente, en la mayoría de los casos, los recursos que transfiere el Estado para la ejecución de proyectos o programas a través de OSC no alcanzan a financiar el nivel de prestaciones que el mismo define. De acuerdo a un estudio de Sociedad en Acción 2019, en el caso de instituciones colaboradoras en hogares residenciales de infancia en situación de vulneración de derechos, la transferencia pública financia en promedio un 45% de la prestación, es decir, las organizaciones no solo son colaboradoras del Estado, sino que en la práctica terminan subsidiándolo. Otro aspecto complejo en el tema económico es el desfase en los flujos. Esto se produce por la complejidad burocrática en los procesos de firma de convenios, emisión de resoluciones, aprobación final de rendiciones y otros. Para esta situación, las OSC deben disponer de un capital de trabajo para asegurar la continuidad de sus servicios, más allá de la disponibilidad o no de los aportes públicos.

Autores como Donahue y Zeckhauser (2011), han planteado la idea de la gobernanza colaborativa, entendida como acuerdos mediante los cuales actores públicos, privados y la sociedad civil toman decisiones de manera conjunta para la solución de problemas complejos y la creación de bien común. Nos queda mucho por recorrer en nuestro país para arribar a ese escenario, sin embargo, se debe ir avanzando hacia un nuevo trato para las organizaciones de la sociedad civil, el cual debe basarse en al menos cuatro principios: colaboración, reconociendo la experticia de las OSC, incorporándola como una contribución a la gestión del Estado; confianza desde el Estado, para cooperar con las OSC con la expectativa de que las competencias técnicas y los valores de estas garantizarán el resguardo de los intereses públicos; adaptación a la diversidad, considerando la multiplicidad de OSC con distintos tamaños, objetivos y orgánicas (los mecanismos de transferencia de recursos desde el Estado deben ser lo suficientemente flexibles para adaptarse a esta diversidad). Finalmente, se debe poner el foco en los resultados por sobre aspectos administrativos de las acciones realizadas.

Fuente: Estudio Sociedad en Acción