Ruta al progreso: un camino de curvas y contracurvas

La infraestructura es el sistema sobre el cual se apoya el crecimiento sustentable de una nación. Una mayor disponibilidad y calidad de estos servicios contribuyen de manera importante al desarrollo de un país, pues otorgan una mayor productividad y competitividad, lo que se traduce en crecimiento económico y una mejor calidad de vida de las personas. Asimismo, permite disminuir la desigualdad del nivel de ingreso en la sociedad y reducir la pobreza (López, 2003).

En síntesis, la inversión en infraestructura pública colabora con el aumento del stock de capital fijo, el uso de mano de obra y la productividad. Su aporte al crecimiento económico ha sido demostrado empíricamente, tanto a nivel internacional como local. El Banco Mundial elaboró un estudio de panel que incluye a 121 países de América Latina, Asia del Este y el Pacífico, en que se concluye que la infraestructura vial, energética y de telecomunicaciones –medida en volumen de stocks y en calidad de servicio– tiene un impacto positivo y significativo sobre el PIB de los países estudiados.

En el caso específico de Chile, la Cámara Chilena de la Construcción estimó mediante datos anuales del periodo 1960-2010, que por cada 10% de aumento en la inversión en infraestructura pública, el PIB per cápita crece en promedio 1,7% (Idrovo, 2012).

FACTOR CLAVE: LAS CONCESIONES

El Foro Económico Mundial (WEF) destaca a Chile entre sus pares latinoamericanos en el ámbito de la calidad y disponibilidad de infraestructura. Un instrumento fundamental que ha aportado a este positivo resultado es el sistema de concesiones. Hace aproximadamente 25 años tuvo lugar la primera obra concesionada en Chile, con la construcción del túnel El Melón (1993), en un contexto de un importante déficit de infraestructura en el país. A partir de ahí, las alianzas público- privadas (APP) han contribuido enormemente a la generación y mantención de obras públicas, con una inversión acumula- da de más de US$ 16.000 millones.

A lo largo del transcurso de estos años, la implementación del modelo de las concesiones en Chile ha sido reconocida internacionalmente. En la última década, la inversión anual en infraestructura realizada por el Estado de Chile ha alcanzado en promedio el 2,2% del PIB. En el mismo periodo, la inversión materializada por el sector privado en obras públicas, correspondiente a concesiones, ha sido en promedio 0,2% del PIB. Por lo tanto, la inversión en infraestructura pública en este ámbito en Chile es del orden de 2,4% del PIB (US$ 6.600 millones), considerando tanto recursos públicos como privados. Esta cifra excluye las inversiones en energía, agua potable, alcantarillado y telecomunicaciones.

Este nivel de inversión es menor a lo recomendado para países en el estado de desarrollo de Chile. De acuerdo al Consejo de Políticas de Infraestructura (CPI), los requerimientos anuales de inversión para la próxima década debieran ser del orden del 3,5% del PIB, para alcanzar adecuados niveles y estándares en esta materia.

EL FUTURO NO ES RÍGIDO

Las obras de infraestructura pública son, por su naturaleza, proyectos de largo plazo. La duración de su ciclo de vida (conceptualización, diseño, construcción, operación) es ampliamente superior a un periodo de gobierno. Es por esto que la cartera de proyectos ejecutables debe ser definida sobre la base de un programa que considere los ejes estratégicos del país en este ámbito; y debe ser fruto de una política de Estado, es decir, trascender y desacoplarse de los gobiernos de turno.

Además, tiene que ser respaldado por  un banco de proyectos actualizado y alineado a una política previamente definida. El contexto de incertidumbre, propio del desarrollo de obras públicas, produce que estas sean propensas a cambios, por lo que es fundamental que su planificación sea adaptable. Por ejemplo, los flujos vehiculares en las principales autopistas de Chile aumentaron  hasta 50%  en  los  últimos 6 años y el tráfico aéreo doméstico se incrementó cerca de un 40% en los últimos cinco años, presentando así un mayor crecimiento que el esperado.

También en el último tiempo se han intensificado las pérdidas a causa de eventos naturales, especialmente los relacionados con el cambio climático, lo que demuestra un mayor riesgo de este tipo de amenazas. Asimismo, nacen nuevas necesidades como es el actual déficit de recursos hídricos o la fibra óptica.

A estas variaciones imprevistas se suma la revolución tecnológica actual: nuevos materiales, procesos de construcción, nuevas tecnologías de operación, entre otros.

Este marco de incertezas genera la necesidad de que la planificación estratégica de las obras públicas se deba rectificar periódicamente, es decir, que se puedan establecer modificaciones para ajustar el rumbo. Para ello se podría, por ejemplo, elaborar un programa de proyectos con un horizonte de 20 años que se revise de manera móvil cada 4 años, y así poder adaptarlo, manteniendo el mismo tiempo de planificación.

Algunos países han podido adoptar esta mirada de largo plazo de manera exitosa. Un claro ejemplo es el de Infrastructure Australia, una entidad que asesora a las autoridades políticas de ese país, tanto a nivel  federal  como  local,  en la propuesta, evaluación y seguimiento de políticas de infraestructura, además de analizar distintos mecanismos de financiamiento. Otros casos de éxito en esta materia son Nueva Zelanda, Canadá y el Reino Unido.

LA RED VIAL EN CIFRAS

• Chile se ubicó en el 24º lugar entre 137 países, con de un 5,2 en calidad de infraestructura vial (Fuente: Reporte de Competitividad Global 2017-18, Foro Económico Mundial).
• Los flujos vehiculares en las principales autopistas de Chile aumentaron hasta un 50% entre septiembre de 2012 y septiembre de 2017 (Fuente: Oficina Atisba).
• 3.233 kilómetros de vías concesionadas existen en el país (Fuente: Informe de Infraestructura Crítica para el desarrollo 2018-2027, Cámara Chilena de la Construcción).
• Sudamérica obtuvo una nota promedio de 3,8 de un máximo de 7,0 en el ranking del Foro Económico Mundial, categoría infraestructura. Esto ubica a Chile en el primer lugar de la región (Fuente: Reporte de Competitividad Global 2017-18, Foro Económico Mundial).

Un aspecto esencial en la implementación de un plan de infraestructura es contar con mecanismos contractuales flexibles. Esto toma especial relevancia en el caso de las asociaciones público-privadas, que por sus plazos extensos pueden requerir de modificaciones. En general, este tipo de contratos son estipulados desde su inicio en un contexto bastante rígido, bajo un marco jurídico estructurado. Esta rigidez justamente puede dificultar el establecimiento de acuerdos de modificaciones que conlleven mejoras y actualizaciones en las etapas de construcción y operación del proyecto concesionado.

Otro factor clave en la planificación de largo plazo es la coordinación entre organismos del Estado. En el diseño y ejecución de un programa de infraestructura participan numerosas y diversas instituciones públicas, muchas con intereses contrapuestos. Por lo tanto, un desafío en el campo de estas políticas es generar sinergias, de manera de articular el trabajo de los servicios y entidades públicas que dicen relación con el desarrollo de las obras, tanto a nivel central como local. Un ejemplo de la relevancia de la coordinación intersectorial es el diseño de sistemas multimodales de transporte que sean complementarios.

El desarrollo de infraestructura no solo requiere de una mayor inversión en nuevas obras, sino que también de una eficiente gestión de las ya existentes. Es esencial decidir de forma estratégica y oportuna dónde, cómo y cuándo asignar los recursos, de manera que estos generen una mayor rentabilidad. Para ello resulta crucial contar con herramientas que permitan apoyar la toma de decisiones respecto al mantenimiento. Los esfuerzos en materia de gestión se deben focalizar en el servicio que se brinda al usuario, más que en el producto. En este ámbito, es necesario incorporar el concepto de resiliencia a la gestión de infraestructura, la cual debe ser capaz de resistir  y recuperarse de los efectos de un evento de origen natural o humano de un modo eficiente.

En conclusión, las obras públicas de Chile han presentado un importante desarrollo, especialmente en las últimas décadas con la implementación del sistema de concesiones. Sin perjuicio de aquello, el país aún tiene diversos desafíos: planificar con una visión de largo plazo, coordinar las entidades involucradas en los proyectos, gestionar las obras de manera eficiente incorporando la resiliencia, entre otros. Contar con un plan estratégico basado en una política de Estado será un aspecto clave para enfrentar estos retos, y poder cerrar así las brechas en esta materia tan importante para el progreso.