Ley de Transparencia: el poder en los ciudadanos

La  confianza  suele identificarse como un factor clave para el desarrollo social, ya que su presencia otorga al menos tres grandes beneficios para la sociedad: económicos, al facilitar la asociación y el intercambio; sociales, gracias a que fomenta la cohesión social; y políticos, como pilar de la sustentabilidad, legitimidad y buen funcionamiento de la democracia (Centro de Políticas Públicas UC, “Confianza: la clave para el desarrollo de Chile”). En el marco de la acción del Estado, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) plantea que este atributo, además, favorece la innovación para buscar soluciones a problemas complejos.

Para aumentar los niveles de confianza, en materia de elaboración de políticas públicas, la OCDE promueve procesos de apertura e involucramiento ciudadano, a través del acceso a la información y la implementación de los denominados “gobiernos abiertos”.

¿CAUSA DE DESCONTENTO PÚBLICO?

La transparencia del sector público requiere contar con leyes que faciliten el acceso a los datos estatales, conocidas como FOI (Freedom Of Information) laws. Pero el acceso no es suficiente. Los contenidos difundidos deben ser relevantes, además de fáciles de obtener, entender y usar por parte de los ciudadanos. No basta con responder reactivamente a requerimientos de información, sino que es necesario anticiparse a los mismos, aprovechando las oportunidades de transparencia, apertura y participación ciudadana de forma sistemática y creativa. Es este enfoque el que caracteriza a un “gobierno abierto”, en que la política de “datos abiertos” es solo una de las estrategias posibles.

Si bien más transparencia podría desarrollar una mayor responsabilidad democrática –una mejor capacidad de respuesta y de rendición de cuentas–, y de este modo contribuir a generar una mayor legitimidad y gobernabilidad, también se podría esperar que el efecto de más apertura sea el contrario. La falta de confianza ciudadana en el gobierno, aunada a un mayor escrutinio público sobre procedimientos administrativos y de gobierno corrientes, podría exacerbar el descontento social –por ejemplo, al conocerse gastos y prioridades de gobierno que, aunque legales, parezcan excesivos o no justificados para la opinión pública.

LO QUE DEBEMOS RESGUARDAR

Desde un punto de vista normativo, ¿es beneficioso que todos los datos estatales sean públicos? Aunque se requiere que haya más información para generar mejores niveles de rendición de cuentas, bajar la corrupción e implementar mejores políticas, también es necesario no afectar seriamente la privacidad de las personas. Encontrar ese equilibrio es uno de los grandes retos para nuestras democracias contemporáneas.

Todo ciudadano posee datos que prefiere mantener en reserva, porque su publicación puede ponerlo en una situación de vulnerabilidad o desventaja frente a otros. Por ejemplo, el Estado recopila numerosa información sobre los favorecidos por políticas sociales: hábitos alimenticios, historial laboral, nivel educacional y actividades ilícitas. Estos son recabados para quienes solicitan estos beneficios. Estos antecedentes podrían ser utilizados por los potenciales empleadores de una persona, lo que la expone a un grado de vulnerabilidad aún mayor.

También se debe analizar cómo la publicación de intereses estratégicos del país podría ser utilizada en favor de intereses particulares. En consecuencia, no existe una respuesta simple sobre qué datos estatales deben ser publicados.

LEGISLACIÓN CLAVE

En términos legales, la posibilidad de acceso ciudadano a los contenidos estatales experimentó una profunda transformación a partir de la promulgación el año 2009 de la llamada Ley de Transparencia, publicada al finalizar el primer gobierno de la presidenta Michelle Bachelet. Esta ley estableció un principio bastante radical, al determinar que todos los actos, fundamentos, documentos y otros que intervienen en la administración del Estado “son públicos”. Es decir, no solo establece la posibilidad de acceso, sino que declara que toda esa masa de información es esencialmente “pública” y, por tanto, disponible para cualquier ciudadano, salvo los casos que la ley determina que son, en general, bastante específicos.

La transparencia de los organismos públicos en nuestro país es así, al menos en el papel, un derecho social básico de los ciudadanos,que sitúa a Chile en una posición comparable a la de sociedades más desarrolladas. España, por ejemplo, no adoptó una legislación similar sino hasta 2013.

Sin embargo, tan avanzada legislación no parece, hasta la fecha, haber producido una mejoría en los niveles de confianza y accesibilidad a los datos de las instituciones del Estado. Por el contrario, la credibilidad de las instituciones más bien parece haberse deteriorado en esta última década, según diversas encuestas (Bicentenario UC, Adimark 2005-2017 y CEP).

Igualmente, no sería correcto asignar causalidad, es decir, asignar responsabilidad sobre el deterioro de la confianza a la mayor transparencia establecida por la ley, toda vez que este período coincidió con la explosiva aparición de variados casos de corrupción en los sectores público y privado, que afectaron a instituciones estatales, empresas privadas y sociedad civil.

Mientras tanto, el conocimiento y valoración de la transparencia en los órganos del Estado son todavía bastante bajos para el ciudadano común. Según el Consejo para la Transparencia, solo un 31% de los ciudadanos conoce la existencia de esta ley (Estudio Nacional de Transparencia, Novena Edición. MORI, noviembre 2017). De acuerdo a la misma fuente, este atributo del Estado es calificado en forma mediocre (nota 3,9 en escala de 1 a 10) y sin variación significativa entre 2011 y 2017.

Diferente es la percepción, valoración y uso que hacen periodistas y medios de comunicación de esta cualidad. La Asociación Nacional de la Prensa determinó, en su indicador anual llamado Barómetro de Acceso a la Información, años 2007-2016, una mejora significativa y gradual de la evaluación de periodistas sobre el acceso a diversos antecedentes en los organismos públicos. La percepción de “facilidad de acceso a la información” experimentó un alza, justo después de la promulgación de la ley a comienzos de 2009, y continuó mejorando en los años siguientes. Sin embargo, se vio afectada en 2016, producto probablemente de una visión más crítica gatillada por la crisis en diversos órganos del Estado (Fuerzas Armadas, Carabineros, Sename).

FOMENTAR LA TRANSPARENCIA

Una pregunta fundamental es ver si el Estado tiene la capacidad para responder a la transparencia, y si esta fortaleza –o falta de ella– es la fuente de las dificultades mencionadas anteriormente. De manera más específica, ¿tiene el Estado la capacidad para proveer mecanismos de acceso efectivos y eficientes a sus propios datos? Actualmente, en Chile una proporción no despreciable de solicitudes de información pública culminan con respuestas insatisfactorias, debido a que la agencia estatal no posee lo solicitado, no tiene los contenidos en un formato que permita procesarlo, o porque ni siquiera cuenta con personal suficiente para atender el requerimiento. Esto constituye otra instancia en que se crea una expectativa, se habilita un canal de comunicación y se termina por frustrar la expectativa creada al no tener mecanismos de acceso adecuados.

¿Cuáles son los desafíos técnicos en este caso? Uno de los problemas más graves que identifica la OCDE en relación con la información que difunden hoy los gobiernos es que los datos, generalmente, están dispersos en distintos soportes y fuentes, son presentados de forma muy agregada o responden a un lenguaje muy técnico, no comprensible para buena parte de los ciudadanos. En el caso de Chile, esto se refleja al revisar iniciativas como el portal de datos públicos (datos.gob.cl), que busca crear un repositorio universal de estos.

Primero, el repositorio contiene 3.553 conjuntos de datos –cifra actualizada con fecha 26 de junio de 2018– en los más diversos formatos, como planillas Excel, documentos Word, archivos de texto, archivos en formato CSV, documentos en formato PDF y documentos KML. Segundo, los contenidos publicados no cubren una proporción significativa del total, y contiene conjuntos dispares. Tercero, el repositorio tiene una interfaz sencilla, la cual provee de algunas funcionalidades básicas para analizar la información.

Por tanto, aunque se trata de una de las iniciativas más avanzadas e importantes a nivel nacional para la transparencia, debe enfrentar varios desafíos técnicos: proveer mecanismos simples para la publicación y herramientas que puedan realizar una recolección automática de los datos estatales; entregar un formato común para lo almacenado y herramientas que permitan traducir diversos formatos de fuentes de datos a este modelo común.

Además, debe integrar los contenidos ya traducidos a un modelo común, para proveer una vista unificada de toda la información almacenada. En particular, este proceso tiene que reconocer cuando distintos conjuntos de antecedentes se refieren a una misma entidad, por ejemplo, a la misma persona.

También debe entregar herramientas simples que permitan extraer datos, cruzar información, descubrir patrones y analizar y visualizar los resultados obtenidos.

UN DERECHO DESCONOCIDO

Suponiendo que todos estos desafíos técnicos son superados y se logra, de este modo, alcanzar una transparencia efectiva, la sociedad estaría ante una contribución significativa en pos de la modernización y democratización del Estado. Sin embargo, esa realidad es aún muy lejana. Por otra parte, incluso alcanzando la transparencia efectiva, ¿será posible mejorar la confianza en nuestro sistema democrático? O, por el contrario, ¿provocará una mayor accesibilidad a la información un deterioro de los bajos niveles de confianza en el sistema?

La respuesta no es sencilla. Chile ha avanzado en los últimos años a una transparencia forzada de los datos públicos, pero la población aún no conoce este derecho, se utiliza poco y subsisten múltiples desafíos técnicos para su implementación. No obstante, las organizaciones sociales y especialmente los medios de comunicación sí son activos en su rol fiscalizador y de control. Esto último es sin duda positivo, aunque el efecto sobre la credibilidad en las instituciones del Estado todavía no se manifiesta.

Mejorar la confianza a través de una mayor transparencia del Estado es, al menos en parte, un problema técnico, una relación factual que se debe intentar medir u observar atentamente y que se relaciona con temas de acceso y tecnología, aunque también a la disposición de las instituciones para someterse a su rigor. El desafío es enorme. De él depende, en buena medida, la capacidad de los actores políticos y sociales para reinventarse como agentes legítimos de la ciudadanía.