Reformar el sistema de pensiones: batallas mayores

Existe consenso en la discusión pública sobre la premura de reformar el sistema de pensiones. Por una parte, el   Informe de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, creada en 2014 por la presidenta Michelle Bachelet, aclaró que los beneficios que están recibiendo quienes se han pensionado en los últimos años son bajos, tanto en términos absolutos (sus montos) como relativos (expresados en proporción de sus ingresos en los últimos diez años).

El mismo documento proyecta que las jubilaciones serán aún más bajas entre 2025 y 2035, cuando jubilen quienes entraron al mercado laboral después de 1981. Ellos ya no tendrán bonos de reconocimiento por sus cotizaciones en el sistema antiguo (que hoy representan cerca de un tercio del monto de las pensiones recibidas).

Por otra parte, se proyecta que las expectativas de vida de la población seguirán aumentando, mientras que las rentabilidades que están alcanzando y las que obtendrían los fondos de pensiones serán muy inferiores a las exhibidas previamente. Estas tendencias se presentan actualmente en todos los países, poniendo una presión adicional a esta temática.

Adicionalmente, Chile es la nación de América Latina que está envejeciendo de manera más acelerada. Las personas de 60 años y más ascienden a aproximadamente tres millones, un 15,8% de la población total. Hace casi 30 años atrás, en 1990, representaban solo el 9%. Las proyecciones apuntan a que en 2050 representarán el 30% del total. Conviene imaginarse un Chile como el actual en dicho escenario; si la población fuera la misma, los individuos de 60 años y más alcanzarían los 5,6 millones (INE).

El país al que nos dirigimos aceleradamente tendrá en 2050 menos de dos personas entre 15 y 59 años por cada ciudadano de 60 años y más. Solo hace 30 años esa relación era de siete individuos (y actualmente es de cuatro). Se puede entender, entonces, por qué no sería posible financiar las pensiones de los mayores, sobre la base de las contribuciones de quienes  se encuentran actualmente en el mercado laboral, y por qué aquellos países que iniciaron sus procesos de envejecimiento con anterioridad están enfrentando fuertes presiones para reformar sus sistemas basados en el reparto.

En el caso de Chile, el sentido de urgencia para introducir cambios es fundado. De lo contrario, empeorarán las tasas de reemplazo (el porcentaje de sueldo que se percibe durante la vida laboral con el que un individuo se jubila) y las condiciones de vida en la vejez en las siguientes décadas. Esas son las consecuencias concretas de no lograr acuerdos entre el Poder Ejecutivo y el Congreso en los próximos meses. Esa es la responsabilidad que actualmente carga sobre los hombros de esta generación política.

DEBATE NACIONAL Las movilizaciones contra las AFP han ayudado a visibilizar un tema que estuvo postergado por muchos años. La labor de la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones fue estudiar el modelo chileno y proponer fórmulas específicas.

Los orígenes de la discusión

Durante la dictadura, en 1981, Chile modificó su antiguo sistema de reparto, a través de múltiples cajas de previsión, hacia uno basado completamente en el ahorro en cuentas individuales en administradoras de fondos de pensiones. Este radical cambio tuvo y tendrá un alto costo fiscal en el tiempo, que en en el presente corresponde a una cifra cercana al 140% del PIB. Este es el valor de la transición del modelo antiguo al de capitalización individual, compuesto por el financiamiento del déficit de las cajas de previsión; el pago de bonos de reconocimiento (monto de dinero entregado por el Estado a los trabajadores que se cambiaron del antiguo sistema de reparto a las AFP, y se otorga cuando una persona jubila por vejez, invalidez o cuando fallece) y el financiamiento de pensiones mínimas y asistenciales.

El costo fiscal, que ascendió en su punto máximo a 5% del PIB en 1984, llegará a 2,7% del PIB en 2025 y se extenderá hasta 2050. El nuevo diseño fue pionero en incorporar la capitalización individual, pero se ubicó en un polo extremo de los sistemas de pensiones. Un error tanto conceptual como grave en sus consecuencias prácticas es hacer la discusión actual sobre la base del modelo de 1981.

En 2008, producto de un amplio consenso –que se gestó con el trabajo del Consejo Asesor para la Reforma Previsional en 2006, que dio lugar a la Ley Nº20.255 en 2008– se introdujo  el sistema de pensiones solidarias, que incorporó jubilaciones básicas solidarias y complementos en la jubilación de la población perteneciente al 60% de menores ingresos, a partir de los 65 años. Este nuevo modelo beneficia a cerca de 1,5 millones de personas en la actualidad y se integra virtuosamente con el modelo de capitalización individual, a modo de mantener los incentivos para ahorrar a lo largo de la vida. En las proyecciones de la Comisión Asesora Presidencial, cerca de la mitad de la pensión que recibirán las personas representativas entre 2025 y 2035 provendrá del sistema de pensiones solidarias.

En consecuencia, el actual modelo no es el de 1981. Este tiene un carácter mixto, ya que combina solidaridad y ahorro individual, si es que se considera un continuo entre los polos que representan la capitalización individual pura (más cercano al sistema de 1981) y el reparto puro.

Los desafíos que enfrentan los sistemas de pensiones en  el mundo son los mismos: incrementar el monto de las jubilaciones, lo que requiere un mayor ahorro, individual y colectivo, en el marco del envejecimiento de la población y el aumento en las expectativas de vida y tener sustentabilidad fiscal. Estas metas deben abordarse de manera sensata, es decir, evitando cambios fundacionales y con apego a los datos.

Las personas de 60 años y más ascienden a aproximadamente 3 millones, un 15,8% de la población.

Huellas de 1981

Varias de las trabas que están en la agenda necesaria de cambios en la actualidad provienen de un mal diseño en la reforma de 1981. El primero, la baja tasa de cotización actual de 10% sobre los ingresos. Al modificarse el sistema de reparto, las cotizaciones bajaron imprudentemente (entre 3 y 10 puntos, dependiendo de la caja previsional), sin fundamento en evidencia sobre las historias laborales efectivas. Un mejor modelo debe basarse en parámetros bien fundamentados en datos. Por cierto, es más fácil (y popular) bajar las tasas de cotización que subirlas.

Hoy se requiere un incremento sobre el que hay coincidencia, 4 o 5 puntos porcentuales, el que necesariamente deberá realizarse gradualmente en un período de 8 a 10 años, para evitar un impacto negativo en el mercado laboral.

Un segundo problema de diseño entonces fue mantener edades mínimas para jubilarse, diferenciadas para hombres (65 años) y mujeres (60 años). La dificultad para abordar este problema, posteriormente, ha sido innegable y lamentablemente los gobiernos han evitado una necesaria reforma. El consenso técnico es que las edades deben homologarse para hombres y mujeres y elevarse en el futuro de acuerdo al aumento en las expectativas de vida. Propuestas de esta naturaleza han sido realizadas previamente –por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional en 2006 y por la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones en 2015–, pero se han ignorado por los sucesivos proyectos de reforma.

El tercer problema de diseño de 1981 que afecta la discusión actual es el tratamiento especial que consagró para Carabineros y las Fuerzas Armadas. Este grupo actualmente tiene un sistema de reparto deficitario en más  de  un  90%,  con  un costo fiscal anual cercano a los US$1.900 millones y que considera beneficios de montos no comparables al esquema regular. Esta situación, que beneficia a un grupo pequeño de personas afiliadas a Dipreca y Capredena, le cuesta cada año al país un monto similar al que requiere el Pilar Solidario, que reciben 1,5 millones de chilenos –el régimen laboral de estas instituciones debería considerar las situaciones excepcionales que dichos servicios y funciones requieran, pero no tener un modelo especial–.

Es un deber corregir esta situación, por cuanto el sistema de pensiones debiera ser el mismo para todos los ciudadanos. Nuevamente, los sucesivos gobiernos han omitido entrar en esta discusión y realizar las reformas necesarias.

EDAD ACTIVA. Chile es la nación de Sudamérica que está envejeciendo de manera más acelerada. Por ello, se debe poner especial atención en las personas de la tercera edad que requieren mantenerse activas.

Hacia un nuevo paradigma

Se requiere, como se argumentó, una reforma urgente porque, sin cambios, no habrá mayores recursos ahorrados por las personas ni montos fiscales adicionales que apunten a una mejora (o a contrapesar las caídas) de las pensiones.

Es fundamental que el aumento en la cotización comience a operar lo antes posible, porque su entrada en vigencia, como se indicó, será gradual. Dichos recursos debieran ir a cuentas individuales en su mayor parte, siendo la institucionalidad de la misma un tema de menor relevancia.

La consideración de seguros adicionales, en la línea del seguro de dependencia  considerado  por  el  gobierno  actual (2019) u otras compensaciones solidarias pueden ser una adición importante. Además, es fundamental seguir fortaleciendo el Pilar Solidario.

Creo que lo anterior constituye la esencia de lo que debiera ser un acuerdo entre el ejecutivo y el parlamento. Si la cotización adicional es administrada por uno u otro tipo de institución es una cuestión definitivamente secundaria, ante el costo de no tener una reforma pronto.

Entiendo las restricciones políticas que dificultan otras reformas; sin embargo, estas deben abordarse. Sugiero que en el proyecto actual se considere un consejo autónomo u otra institucionalidad a la que se delegue el ajuste en los parámetros del sistema de pensiones, a partir de análisis fundados, con acceso a los datos mínimos requeridos y luego de la realización de los respectivos estudios actuariales. Este consejo podría tener la facultad para variar las tasas de cotización en el futuro, así como las edades mínimas de pensión, sin tener en cada caso que pasar por el Congreso.

También creo necesario, tal como se argumentó, entrar ahora en un proceso formal de estudio de una reforma al sistema excepcional de pensiones de las FF.AA., Carabineros y Gendarmería, para que estas puedan, a mediano plazo, compartir el mismo modelo que el resto de los chilenos.

Con estos acuerdos y transformaciones, el sistema de pensiones podrá mejorar mucho. No abruptamente, pero con gradualidad, lograremos un mayor equilibrio, con mejores jubilaciones, más solidaridad y buenos incentivos para contribuir. Un modelo mixto, con financiamiento de los empleadores, los trabajadores y el Estado; y un sistema sin privilegios para un grupo específico y sostenible en el tiempo.

Chile tendrá en 2050 menos de dos personas entre 15 y 19 años por cada ciudadano de 60 años y más.